Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2011 г. N 04АП-191/2011

г. Чита

5 апреля 2011 г.

Дело N А10-4584/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 5 апреля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 5 апреля 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д.Н. Рылова,

судей, Г.Г.Ячменёва, Е.В. Желтоухова

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сюхунбин Е.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Элита"

на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 17 декабря 2010 года

по делу N А10-4584/2010

по заявлению прокурора Кяхтинского района Республики Бурятия

к Обществу с ограниченной ответственностью "Элита" (ОГРН 0312015161, ИНН 1090327014315)

о привлечении к административной ответственности,

(суд первой инстанции судья Рабдаева Л. Ю.)

при участии в судебном заседании представителей:

от прокурора: Болотова Л. Д. - помощник прокурора Республики Бурятия, удостоверение ТО N 095576, Казанцева Л. И. - старший прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края;

от ООО "Элита": Ворсин П. А. - представитель по доверенности от 04.05.2011 г., Дедюхина В. И. - директор,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Кяхтинского района Республики Бурятия (далее прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Обществу с ограниченной ответственностью "Элита" (далее ООО "Элита", общество) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 17 декабря 2010 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях ООО "Элита" события и состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на отсутствие вины в совершении вменяемого ему правонарушения.

Представители заявителя доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объеме, просили решение суда первой инстанции отменить, заявленные ООО "Элита" требования удовлетворить.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу прокурор выразил согласие с решением суда первой инстанции, просил оставить его без изменения.

Представители прокуратуры просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, дополнительно представленные документы, выслушав мнения представителей сторон, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, ООО "Элита" имеет лицензию N ЛО-03-02-000403 от 21 апреля 2010 года сроком действия до 21 апреля 2015 года, выданную Министерством здравоохранения Республики Бурятия, на осуществление фармацевтической деятельности.

Прокуратурой Кяхтинского района Республики Бурятия 15 ноября 2010 года проведена проверка соблюдения аптечными учреждениями, действующими на территории Кяхтинского района Республики Бурятия, лицензионных требований к фармацевтической деятельности в части обеспечения помещений аптек входом (выходом) для людей с нарушением функций опорно-двигательного аппарата, о чем составлен акт проверки.

В ходе проверки прокуратурой выявлено, что вход в помещение аптечного пункта ООО "Элита", расположенного по адресу: Республика Бурятия, г. Кяхта, ул. Ленина, 5/1, не оборудован устройством для беспрепятственного доступа маломобильных групп населения (пандусом).

По данному факту прокурором в отношении общества вынесено постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 16 ноября 2010 года.

Из названного постановления следует, что предприятием нарушены подпункты а) и в) пункта 4 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2006 N 416 (в редакции, действовавшей на момент выявления правонарушения), в соответствии с которыми лицензионными требованиями и условиями являются наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании помещений и оборудования, необходимых для осуществления фармацевтической деятельности и соответствующих установленным к ним требованиям, а также соблюдение лицензиатом, осуществляющим розничную торговлю лекарственными средствами, требований правил продажи лекарственных средств.

В постановлении указано, что отсутствие пандуса является нарушением пункта 3.1 ОСТ 91500.05.0007-2003 "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения", согласно которому аптечной организации следует предусмотреть возможность входа (выхода) людям с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, а также пунктов 3.13, 3.14 и 3.29 Строительных норм и правил 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения", предусматривающих наличие в зданиях как минимум одного входа, приспособленного для маломобильных групп населения.

На основании части 3 статьи 23.1 КоАП РФ и статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор обратился в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением о привлечении ООО "Элита" к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Рассмотрев дело по существу и удовлетворив заявленное прокурором требование, суд первой инстанции не учел следующее.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением предусмотренных в лицензии условий помимо общих норм, содержащихся в части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

Данная правовая позиция, по мнению суда апелляционной инстанции, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, применима и при разграничении квалификации действий правонарушителя по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ и специальным нормам этого Кодекса.

Согласно Конституции Российской Федерации, ее статье 7, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1); в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2).

Установив в Федеральном законе от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" полномочия, права и обязанности разных субъектов по осуществлению мер социальной защиты инвалидов, включая меры их социальной поддержки и социального обслуживания, федеральный законодатель отнес к таким мерам обязанность ряда субъектов, по созданию условий инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры.

Так, в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации (включая средства, обеспечивающие дублирование звуковыми сигналами световых сигналов светофоров и устройств, регулирующих движение пешеходов через транспортные коммуникации).

Закрепляющее названную обязанность положение части 1 статьи 15 названного Федерального закона носит общий характер и не содержит указания на конкретные способы ее исполнения уполномоченными субъектами, в том числе органами местного самоуправления, равно как и не разграничивает ответственность за ее осуществление между названными субъектами.

Одним из средств конкретизации рассматриваемой нормы является нормативное закрепление требования доступности зданий и сооружений - объектов социальной инфраструктуры для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, в том числе заключающееся в оборудовании в указанных зданиях и сооружениях пандусов. Необходимость установления такого требования вытекает из Градостроительного кодекса Российской Федерации (статьи 2, 24 и 48) и Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", вступающего в силу в полном объеме с 1 июля 2010 года (статьи 3, 8, 12, 15 и 30).

В частности, согласно 1 статьи 12 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" жилые здания, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур должны быть спроектированы и построены таким образом, чтобы обеспечивалась их доступность для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Конкретные параметры доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения указаны в строительных нормах и правилах (например, СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения").

Статьей 16 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрено, что юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных этим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время административная ответственность за уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур установлена статьей 9.13 КоАП РФ.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются общественные отношения в области обеспечения доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры.

Таким образом, именно правонарушение, предусмотренное статьей 9.13 КоАП РФ, посягает на право инвалидов на социальную реабилитацию и достижение ими равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных и других прав.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" к объектам социальной инфраструктуры относятся жилые, общественные и производственные здания, строения и сооружения, спортивные сооружения, места отдыха, культурно-зрелищные и другие учреждения.

Приложением N 1 к СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания и сооружения", утвержденных постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 года N 78 (с последующими изменениями) утвержден перечень основных групп зданий и помещений общественного назначения, который включает в себя, в частности, здания и помещения здравоохранения и социального обслуживания населения, здания и помещения сервисного обслуживания населения.

Из содержания мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2010 года N 689-О-О следует, что помещения аптек относятся к объектам социальной инфраструктуры.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного статьей 9.13 КоАП РФ, заключается в уклонении должностного или юридического лица от выполнения установленных законом обязанностей по соблюдению требований законодательства, обеспечивающих доступность названных объектов. Состав этого правонарушения могут образовывать как бездействие, так и действия, нарушающие такие требования.

Административную ответственность в соответствии с рассматриваемой статьей несут юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, в обязанности которых входит создание условий, обеспечивающих инвалидам доступ к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что неправомерное бездействие ООО "Элита", выразившееся в необеспечении входа в аптеку пандусом, подлежит квалификации по статье 9.13 КоАП РФ, являющейся специальной нормой по отношению к части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

То обстоятельство, что пунктом 3.1 ОСТ 91500.05.0007-2003 "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных организациях. Основные положения" аптекам предписано предусмотреть возможность входа (выхода) людям с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, не имеет значения в целях квалификации действий предприятия, поскольку этой нормой лишь конкретизирована (применительно к аптечным организациям) установленная частью 1 статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", частью 1 статьи 12 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и СНиП 35-01-2001 "Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения" общая для всех организаций обязанность по созданию условий инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски) для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры.

Делая подобный вывод, суд апелляционной инстанции учитывает и то обстоятельство, что лицензирующий орган - Министерство здравоохранения Республики Бурятия - не рассматривало отсутствие пандуса в качестве лицензионного требования и условия, необходимого для осуществления фармацевтической деятельности.

В соответствии с пунктом 3.1 Административного регламента по исполнению государственной функции по лицензированию фармацевтической деятельности, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава Республики Бурятия от 07.09.2009 N 799-ОД, комиссией, в состав которой включаются внештатные эксперты, проводится экспертиза возможности выполнения заявителем лицензионных требований и условий.

При проведении экспертизы проверяется, в том числе, соответствие принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или на ином законном основании помещений и оборудования, необходимых для осуществления фармацевтической деятельности, установленным к ним требованиям, а также соблюдения лицензиатом, осуществляющим розничную торговлю лекарственными средствами, требований правил продажи лекарственных средств.

По результатам проверки ответственный исполнитель оформляет акт проверки о возможности/невозможности соблюдения лицензионных требований и условий. Акт проверки вместе с комплектом документов, полученных от соискателя лицензии, направляется для рассмотрения на заседание комиссии Минздрава по лицензированию.

На заседании комиссии рассматриваются документы соискателя лицензии, акт проверки возможности соблюдения/несоблюдения лицензионных требований и условий, принимается решение о предоставлении лицензии или отказе в предоставлении лицензии. Решение о предоставлении или об отказе выдачи лицензии оформляется приказом Минздрава.

В акте проверки от 1 апреля 2010 года (л.д. 70-76) сделан вывод о том, что ООО "Элита" соответствует лицензионным требованиям и условиям для осуществления фармацевтической деятельности (розничной торговли лекарственными средствами без права изготовления). При этом из пункта 2 акта усматривается, что в ходе проверки выяснялось соответствие помещений аптечного учреждения установленным требованиям.

Рассмотрев данный акт, соответствующая комиссия Минздрава Республики Бурятия приняла решение о предоставлении обществу лицензии, тем самым, подтвердив, что ООО "Элита" соответствует лицензионным требованиям и условиям для осуществления фармацевтической деятельности.

Таким образом, неисполнение обязанности по обустройству входа (выхода) в аптеку пандусом не может рассматриваться в качестве нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении фармацевтической деятельности, а является самостоятельным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена специальной нормой - статьей 9.13 КоАП РФ.

Представленное же прокуратурой в суд апелляционной инстанции сообщение Министерства здравоохранения Республики Бурятия от 09.02.2011 г. N 549 свидетельствует о том, что при рассмотрении вопроса о предоставлении соискателю лицензии на осуществление фармацевтической деятельности п. 3.1 приказа от 04.03.2003 г. N 80 "Об утверждении отраслевого стандарта "Правила отпуска (реализации) лекарственных средств в аптечных учреждениях. Основные положения", трактовался как рекомендация, а не как обязательное требование, что не являлось причиной отказа в предоставлении лицензии на осуществление фармацевтической деятельности.

Согласно части 1 статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают только дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов.

На основании статьи 23.1 КоАП РФ дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.13 КоАП РФ, рассматривают мировые судьи.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П, данное конституционное право - право на законный суд - является необходимой составляющей закрепленного статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту и одновременно - гарантией независимости и беспристрастности суда. Этим конституционным предписаниям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, обязывающие государства обеспечивать каждому защиту его прав путем справедливого разбирательства дела независимым, беспристрастным и созданным на основании закона компетентным, то есть обладающим соответствующими полномочиями по рассмотрению конкретного дела в силу установленных законом правил подведомственности и подсудности судом.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года N 262-О также разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Следовательно, несоблюдение правил подведомственности означает нарушение права на рассмотрение дела законным составом суда.

В пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что в случае, если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния.

Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу.

В пункте 31 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при наличии оснований для прекращения производства по делу, предусмотренных статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции со ссылкой на пункт 3 статьи 269 этого Кодекса прекращает производство по делу при условии, если данные основания возникли до принятия решения судом первой инстанции. В других случаях прекращению подлежит производство по апелляционной жалобе.

Поскольку в связи с надлежащей квалификацией противоправного деяния общества (по статье 9.13 КоАП РФ) дело изначально не подлежало рассмотрению в арбитражном суде, то решение суда первой инстанции подлежит отмене, а производство по делу - прекращению (пункт 3 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Выводы о наличии или отсутствии оснований для привлечения ООО "Элита" к административной ответственности по статье 9.13 КоАП РФ вправе сделать только соответствующий суд общей юрисдикции (мировой судья), в связи с чем, суд апелляционной инстанции воздерживается от оценки фактических обстоятельств настоящего дела.

В связи с тем, что судебные акты по рассматриваемому делу вынесены после 1 ноября 2010 года, а размер наложенного судом первой инстанции на предприятие административного штрафа не превышает 100 000 рублей, то в силу части 4.1 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ) настоящее постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 17 декабря 2010 года по делу N А10-4584/2010, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 150, 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 17 декабря 2010 года по делу N А10-4584/2010 отменить.

Производство по делу прекратить.

Арбитражному суду Республики Бурятия возвратить прокурору Кяхтинского района Республики Бурятия постановление от 16 ноября 2010 года о возбуждении производства об административном правонарушении и прилагаемые к нему документы.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Д.Н. Рылов

Судьи

Г.Г. Ячменёв Е.В. Желтоухов