Акты центральных банков (А.В. Глушко, "Право и экономика", N 7, июль 2006 г.)

Акты центральных банков

Центральные банки при реализации возложенных на них задач и функций руководствуются конституциями, законами, подзаконными актами соответствующего государства, а также международно-правовыми актами, принимают собственные акты, в том числе носящие нормативный характер.

Далеко не во всех законах о центральных банках есть специальные статьи, посвященные их актам. Об этом праве упоминается в законах ряда стран, где статус центральных банков носит публично-правовой характер (Германия, Португалия, Финляндия, Швеция и др). Кроме того, статьи об актах содержатся в ряде законов, в которых нет прямого указания об отнесении банка к числу лиц публичного или частного права (Латвия, Литва, Польша, Эстония и др.) Самое большое внимание вопросу об актах банков уделено в законах стран СНГ, где статус центральных банков также тяготеет к публично-правовому, но прямого указания на это в законе может и не быть.

В некоторых законах, например в Законе о Центральном Банке Боснии и Герцеговины, нет упоминания о публично-правовой природе центрального банка, сказано лишь о том, что банк является обществом с полной ответственностью, но статья об актах Банка в Законе есть.

В органическом законе 1998 г. названы различные виды актов Банка Португалии. Так, осуществляя финансовый надзор за кредитными организациями, финансовыми компаниями и другими финансовыми институтами, Банк издает директивы (ст. 17). В законе упоминается также об уведомлениях Банка, которые подписываются председателем Банка и публикуются на первой полосе в Официальной газете. На Банк возлагается обязанность издания официального бюллетеня, который включает в себя: инструкции, издаваемые Банком; иные акты, согласующиеся с правом (ст. 59).

Риксбанк Швеции может издавать постановления в рамках собственной ответственности за денежную политику. Также Банк может издавать постановления, касающиеся платежной системы Риксбанка или осуществления синдицированного займа.

К полномочиям Банка Финляндии относится опубликование правил и инструкций, касающихся обращения банкнот и монет, для банков и для иных схожих организаций.

Центральный Банк Боснии и Герцеговины, выполняя свои задачи, использует автономные регуляторные полномочия. Все постановления, директивы и инструкции, издаваемые Банком, которые применяются более чем к одному институту, обнародуются в Официальной газете Боснии и Герцеговины и вступают в силу со дня официального опубликования или со дня, установленного в акте Банка. Такие постановления, директивы и инструкции обязательны на территории Боснии и Герцеговины. Центральный банк ведет регистр своих актов.

Банк Латвии принимает положения и директивы, регулирующие деятельность кредитных учреждений, определяет нормативы деятельности кредитных учреждений, а также показатели для подготовки бизнес-отчетов, утвержденных Банком Латвии, которые публикуются в правительственном журнале "Латвийский Вестник" и вступают в силу на следующий день после опубликования, если не устанавливаются другие сроки вступления в силу.

В Законе о Банке Литвы есть специальная статья 9 "Правовые акты Банка Литвы". Однако в ней лишь констатируется, что Правление Банка принимает решения, а Председатель правления банка - распоряжения.

В Законе о Польском национальном банке нет специальной статьи, посвященной актам Банка. Вместе с тем упоминания об этих актах содержатся в ряде норм. В частности, в п. 4 ст. 11 сказано, что Председатель Польского национального банка, издавая распоряжения, вправе пользоваться печатью с изображением Государственного герба.

Согласно ст. 53 Решения Совета и Правления банка объявляются в Польском мониторе - официальном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты. Кроме того, Председатель Польского национального банка издает Ведомственный вестник, в котором объявляются, в частности, решения Совета и Правления Польского национального банка, годовые финансовые отчеты, объявления о создании, ликвидации и несостоятельности банка и др.

В соответствии с компетенцией Банка Эстонии Совет Банка издает решения, а Председатель Банка - постановления и распоряжения (п. 5 § 1). Постановления и распоряжения Председателя Банка основываются на действующем законодательстве. Кроме того, в законе сказано о публикации решений Совета Банка и иных других нормативных документов в Государственном вестнике (Riigi Teataja) (п. 6 § 11).

Приведенные статьи показывают, что законы о центральных банках содержат лишь самые общие положения о правовых актах центральных банков, т.е. констатируется право банка издавать акты, имеющие обязательный характер и называется вид таких актов - решение, постановление, распоряжение и т.д.

Поэтому более детально этот вопрос представляется необходимым рассмотреть применительно к модели, сложившейся в странах СНГ, поскольку именно в этих законах содержатся развернутые положения, позволяющие судить о роли и значении таких актов.

Центральный банк Армении принимает в пределах своей компетенции правовые акты нормативного и индивидуального характера. При этом принятые Центральным банком нормативные акты, усиливающие режим регулирования, устанавливающие дополнительную или более строгую ответственность, обратной силы не имеют. Нормативные акты Центрального банка публикуются в порядке, установленном законами Республики Армения и иными правовыми актами (ст. 2, 3 Закона о Центральном банке Республики Армения).

Банк Беларуси по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные правовые акты. К их числу относятся: постановления Правления Национального банка и Совета директоров Национального банка, обязательные для исполнения республиканскими органами государственного управления, органами местного управления и самоуправления, всеми банками и небанковскими кредитно-финансовыми организациями, иными юридическими лицами, действующими на территории республики Беларусь, а также физическими лицами.

Национальный банк вправе принимать нормативные правовые акты совместно с Правительством Республики Беларусь или по его поручению совместно с республиканскими органами государственного управления.

Нормативные правовые акты Национального банка подзаконны. В случае противоречия нормативного правового акта Национального банка законодательному акту Республики Беларусь применяется соответствующий законодательный акт.

Нормативные правовые акты Национального банка подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Для включения в этот реестр должно быть предварительно получено заключение Министерства юстиции, принятое по результатам правовой экспертизы.

Нормативные правовые акты Национального банка вступают в силу со дня их включения в национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Согласно ст. 73 Закона Республики Грузия "О Национальном банке Республики Грузия" национальный банк при исполнении своих обязанностей пользуется правом автономного регламентирования. Все положения, директивы и инструкции, касающиеся больше чем одного учреждения, публикуются в официальной прессе и вступают в силу со дня их опубликования либо со дня, указанного в самом документе. Национальный банк ведет государственный регистр этих регламентирующих положений, директив, инструкций.

Для осуществления своих функций Национальный банк Молдовы имеет право издавать постановления, регламенты, инструкции и распоряжения. Нормативные акты Национального банка, имеющие обязательную силу для финансовых учреждений и других юридических и физических лиц, публикуются в "Официальном мониторе Республики Молдова" и вступают в силу либо со дня их опубликования, либо с другой даты, предусмотренной в тексте соответствующего акта, при условии доведения его до сведения общественности.

Национальный банк Украины издает нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его полномочиям. Эти акты обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления, банков, предприятий, организаций, учреждений, независимо от форм собственности, а также для физических лиц.

Нормативными правовыми актами Национального банка являются постановления Правления Национального банка, инструкции, положения, правила, которые утверждаются постановлениями Правления Национального банка. Эти акты не могут противоречить законам и другим законодательным актам Украины и не имеют обратной силы, кроме случаев, когда по закону смягчают или отменяют ответственность.

Нормативные правовые акты Национального банка подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции. Они могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Украины.

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, издает указания, положения и инструкции.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" ряд актов Банка России носит нормативный характер. Нормативные акты Банка России обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - Вестнике Банка России, за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

курсы иностранных валют по отношению к рублю;

изменение процентных ставок;

размер резервных требований;

размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

прямые количественные ограничения;

правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

В соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России. Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации. Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России.

Приведенные статьи законов свидетельствуют о том, что акты центральных банков стран СНГ имеют существенное сходство с актами, издаваемыми субъектами исполнительно-распорядительной деятельности, в частности органами исполнительной власти.

Это сходство с административно-правовыми актами состоит в следующем:

1) право издавать нормативные правовые акты следует из соответствующего закона. Центральные банки являются полномочными субъектами нормотворческой деятельности в пределах их компетенции;

2) акты центральных банков носят юридически властный характер, этим актам не присуща договорная природа, и согласия другой стороны отношения на их издание не требуется, т.е. они носят характер одностороннего волеизъявления;

3) акты центральных банков создают юридически властные предписания, определяя правила поведения в установленной сфере, могут носить как нормативный, так и индивидуальный характер, а значит, в первом случае создавать нормы, обязательные для выполнения неопределенным кругом субъектов, во втором - порождать конкретные правовые отношения;

4) акты центральных банков не должны противоречить конституции и законам соответствующего государства. В иерархии нормативных правовых актов государства они занимают место среди подзаконных актов;

5) акты центральных банков издаются в форме письменных документов, на них распространяются установленные для актов органов исполнительной власти правила регистрации и опубликования. Акты центральных банков издаются с соблюдением установленных правил и процедур.

6) акты центральных банков могут быть обжалованы в установленном порядке;

7) в случае несоблюдения содержащихся в этих актах предписаний могут наступить неблагоприятные последствия в виде юридической ответственности.

Более того, в ряде стран сами центральные банки являются органами административной юрисдикции.

В частности, согласно нормам, содержащимся в ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", соответствующим статьям Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" Банк России вправе применять к кредитным организациям соответствующие меры принудительного характера. Данная позиция соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определениях Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 182-О *(1) и от 14 декабря 2000 г. N 268-О *(2).

В Кодексе РФ об административных правонарушениях предусмотрен особый состав административного правонарушения - нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26). Эта статья может применяться как к кредитным организациям, так и к их должностным лицам. По статье 28.3 КоАП РФ должностные лица Банка России правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 Кодекса. При этом под должностными лицами Банка России понимаются Председатель Банка России и его заместители, руководители территориальных учреждений Банка России и их заместители.

Аналогично решается вопрос в Казахстане. Здесь органы Национального банка рассматривают дела, предусмотренные Кодексом Казахстана об административных правонарушениях: отказ в приеме банкнот и монет национальной валюты (ст. 166-1); нарушение требований банковского законодательства Республики Казахстан (ст. 168-2); нарушение требований, связанных с банковским обслуживание клиентов, кредиторов и заемщиков (ст. 169); нарушение правил представления отчетности по валютным операциям (ст. 180); ненадлежащая выписка справки-сертификата (ст. 181); нарушение срока подачи документов для получения подтверждения об уведомлении о валютных операциях, а также регистрационного свидетельства и лицензии на валютные операции (ст. 182) и др. Рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе Председатель Национального Банка Республики Казахстан, его заместители, руководители территориальных филиалов.

* * *

Следует отметить, что в российской административно-правовой литературе акты Банка России зачастую не называются в числе источников административного права*(3). В этом случае перечень ограничивается Конституцией, законодательными актами РФ и ее субъектов, нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, международными соглашениями, содержащими административно-правовые нормы, и др. Представляется, что акты Центрального банка РФ, содержащие административно-правовые нормы, безусловно, следует считать источниками административного права.

Исследователи, занимающиеся финансово-правовой стороной вопроса, рассматривают нормативные акты Банка России, как правило, в качестве источников финансового права*(4). Вместе с тем встречаются определения понятия "источник финансового права", согласно которым под таковым понимаются правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащие нормы финансового права*(5). Такие определения не представляются оптимальными. Они не охватывают акты центральных банков, что вряд ли может быть признано правильным.

Таким образом, право издавать нормативные правовые акты:

сближает статус центрального банка со статусом исполнительного органа;

характеризует, скорее, административно-правовую составляющую комплексной природы центральных банков, а не их роль как финансового института;

наиболее четкую нормативную основу имеет в странах, образованных на постсоциалистическом пространстве и находящихся под влиянием публичного права.

Нормативные акты центральных банков следует рассматривать как один из источников административного и финансового права, т.е. внешнюю форму выражения соответствующих правовых норм.

А.В. Глушко,

начальник отдела ОАО "БАНК УРАЛСИБ",

соискатель МГЮА по кафедре финансового права

и бухгалтерского учета, специалист в области финансового права

"Право и экономика", N 7, июль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6460.

*(2) Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

*(3) См., напр.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юрист, 2002; Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра, 2000. С. 37-42.

*(4) См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юрист, 2004. С. 55.

*(5) См., напр.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М.: Норма, 2004. С. 73-74; Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юрист, 2004. С. 54.