Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2009 г. N 12АП-589/2008

г. Саратов

30 июня 2009 г.

Дело N А12-17646/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 июня 2009 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Дубровиной О.А.

судей Луговского Н.В., Цуцковой М.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Никитиной М.В.

при участии в заседании:

представителя администрации Волгограда - Кузнецовой И.В., действующей на основании доверенности от 31.05.2007 года, удостоверение N 568,

представителя Нижне-Волжского территориального управления Росохранкультуры - Бабанаковой М.Е., действующей на основании доверенности от 31.05.2007г. N 05-ИД/37, сроком действия 3 года,

представителей общества с ограниченной ответственностью "Овертайм" - Кудашева А.Б., действующего на основании доверенности от 05.06.2009г., Ефимова С.М., действующего на основании доверенности от 11.01.2009г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Овертайм" г. Волгоград,

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 27 марта 2009 года

по делу N А12-17646/2007, принятое судьей Лаврик Н.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Овертайм", г. Волгоград,

к администрации Волгограда, г. Волгоград,

третьи лица: комитет по строительству и архитектуре администрации г. Волгограда, комитет земельных ресурсов администрации Волгограда, департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда, Нижне-Волжское территориальное управление Росохранкультуры,

о незаконным решения органа местного самоуправления,

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации Волгограда (далее по тексту - Администрация), уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обратилось общество с ограниченной ответственностью "Овертайм" (далее по тексту - Общество).

В заявлении Общество просило суд признать недействительными действия администрации Волгограда, выразившихся в принятии решения об отклонении согласования проектов постановлений "О предварительном согласовании места размещения объектов ЗАО "Овертайм", выраженное в письме N 3562пу/07-Nи от 23.10.2007), обязании её вынести постановление о предварительном согласовании ЗАО "Овертайм" земельных участков по улице Космонавтов в завершении улицы Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда для размещения торгово-развлекательного комплекса, спортивно-развлекательного комплекса; салона красоты и фитнес-клуба, а также заключить договоры аренды земельных участков на время строительства, после проведения кадастровых работ.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 27 марта 2009 года в удовлетворении заявленных требований было полностью отказано

Общество, посчитав решение арбитражного суда первой инстанции, незаконным и необоснованным, нарушающим его права в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд за его обжалованием.

В жалобе указало на неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов суда материалам дела. Общество просит в жалобе апелляционную инстанцию обжалуемое решение отменить, удовлетворить заявленные Обществом требования в полном объеме.

Комитет по строительству и архитектуре администрации г. Волгограда, комитет земельных ресурсов администрации Волгограда, департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда о дате, месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, о чем свидетельствуют почтовые уведомления N N 91050 6,91051 3, 91053 7, с датами вручения 09.06.2009, 08.06.2009 года соответственно, представителей в судебное заседание не направили, отзывы на апелляционную жалобу, в нарушение определения Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2009 года, не представили.

Администрация, Нижне-Волжское территориальное управление Росохранкультуры, представили отзывы на жалобу, в которых заявленные требования не признавали, просили апелляционный суд отказать Обществу в удовлетворении жалобы, обжалуемое решение суда Волгоградской области оставить без изменений.

Представитель Администрации в судебном заседании апелляционной инстанции поддержал доводы жалобы в полном объеме, просил суд решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Представителем Нижне-Волжского территориального управления Росохранкультуры, также присутствовавшим в судебном заседании апелляционной инстанции, были поддержаны доводы отзыва на жалобу Общества, в котором она возражала против удовлетворения жалобы Общества и просила апелляционную инстанцию обжалуемое решение суда оставить его без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Представители Общества просили апелляционный суд удовлетворить жалобу полностью, отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, с учетом мнения лиц, присутствовавших при рассмотрении апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, посчитал возможным рассмотреть апелляционную жалобу Общества в отсутствии представителей лиц, участвующих в данном деле.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает жалобу не подлежащей удовлетворению, а решение арбитражного суда первой инстанции отмене, в силу следующего.

Из материалов дела следует, что Общество обратилось в Администрацию с заявлениями от 24.11.2005 г. и от 13.12.2005 г. о предоставлении земельного участка на пересечении улиц Хорошева и Космонавтов в Дзержинском районе г. Волгограда площадью 10 га. для строительства спортивно-развлекательного комплекса с ледовым манежем.

По результатам рассмотрения названных заявлений, Администрация, постановлением от 16.03.2006 N 612 "О разработке документации по планировке территории" разрешила ЗАО "Овертайм" обеспечить подготовку проекта планировки и проекта межевания территории, расположенной на пересечении улиц имени Хорошева и Космонавтов в Дзержинском районе г. Волгограда.

Впоследствии, заявлением от 26.10.2006 г. Общество вновь обратилось в Администрацию о предоставлении земельных участков:

-учётный N 3-124-40, для строительства салона красоты и фитнес - клуба;

-учётный N 3-124-41, спортивно-развлекательного комплекса;

-учётный N 3-124-42, торгово-развлекательного комплекса.

По итогам публичных слушаний 21.12.2006 г. Администрацией было принято постановление N 3457 "Об утверждении проекта планировки и межевания территории спортивно-развлекательного комплекса по ул. Космонавтов в завершении ул. им. Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда".

Комитетом инвестиционной политики и строительных программ администрации Волгограда 10.05.2007 г. были составлены акты о выборе земельных участков для строительства торгово-развлекательного комплекса N АВ-07-14 (ориентировочная площадь участка - 31 667 кв.м.), N АВ-07-15 (на площадь 37 790 кв.м.) и N АВ-07-16 (на площадь 29 218 кв.м.), после чего Общество обратилось (28.09.2007г.) в Администрацию с заявлением о согласовании данных проектов постановлений.

Письмом от 23.10.2007г. N 3542ну/07-Зк, правовое управление Администрации сообщило Обществу о невозможности согласования подготовленных проектов постановлений "О предварительном согласовании места размещения объектов ЗАО "Овертайм" в силу того, что испрашиваемые земельные участки согласно Генеральному плану Волгограда, утвержденному решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/112, расположены в функциональной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров, а также на землях городских лесов.

Отказывая Обществу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу, что на момент обращения Общества с заявлением о предоставлении земельных участков для строительства, у Администрации имелась градостроительная документация - проект планировки и межевания территории спортивно-развлекательного комплекса по ул. Космонавтов в завершении улицы имени Хорошева в Дзержинском районе г. Волгограда.

Суд также установил, что в заявлениях Общества о предоставлении земельных участков для строительства имелась противоречивая цель испрашиваемых участков.

Так, согласно заявлению Общества от 24.11.2005, общество просило оказать содействие в предоставлении одного земельного участка в границах города общей площадью не менее 10 га для строительства двух хоккейных площадок с трибунами на 2500 мест и с возможностью расширения; фитнес - центра с бассейном и крытыми теннисными кортами; торгово-развлекательного центра; гостиницы на 50-60 номеров с рестораном, парковочных зон.

Согласно декларации о намерениях от 16.12.2005г. Общество предполагало построить спортивно-развлекательный комплекс, с этажностью - 2 этажа.

Суд также указал, что акты N N АВ-07-14, АВ-07-14, АВ-07-14 от 10.05.2007 о выборе земельных участков, комитетом земельных ресурсов администрации Волгограда в установленном законом порядке не согласованы и составлены они лишь в отношении одного объекта - торгово-развлекательного комплекса, указания на спортивно-развлекательный комплекс, салон красоты и фитнес-клуб в названных актах отсутствуют.

Кроме того суд установил, что испрашиваемые Обществом земельные участки располагаются в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана и предоставление их для целей, испрашиваемых Обществом, нарушит допустимое использование зоны охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана.

Апелляционная инстанция считает вывод суда основанным на нормах права, подлежащих применению, исходя из следующего.

Из имеющихся в материалах дела заключения комитета земельных ресурсов администрации Волгограда от 22.05.2008N N 6985-6987 и отзыва Нижнее - Волжского территориального управления Росохранкультуры от 27.03.2009 N 162, следует, что земельные участки с учетными номерами N 3-124-42 площадью 37 790 кв.м.; N 3-124-41 площадью 29 218 кв.м. и N 3-124-40 площадью 31 667 кв.м. по улице Космонавтов в завершении улицы имени Хорошева в Дзержинском районе г.Волгограда находятся в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана.

Согласно положению о комитете по градостроительству и архитектуре Волгограда, утвержденного постановлением администрации города Волгограда от 18 февраля 2004 г. N 160, комитет, в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования, документацией по планировке территории, региональными нормативами градостроительного проектирования в Волгограде определяет границы территорий с различными режимами градостроительной деятельности, в том числе границы: территорий объектов улично-дорожной сети, других объектов транспортной инфраструктуры; территорий объектов инженерной инфраструктуры, технических зон объектов инженерной инфраструктуры; территорий социально значимых объектов социальной инфраструктуры; территорий общественных пространств; территориальных зон различного функционального назначения; особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, иных особо охраняемых территорий; зон с особыми условиями использования территорий; границ земельных участков; иных границ, установленных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, факт отнесения спорного земельного участка к землям общего пользования подтверждается официальным письмом и заключением уполномоченного органа местного самоуправления.

Постановлением Волгоградской областной Думы от 05.06.1997 N 67/706 комплекс архитектурно-градостроительных и монументальных памятников, связанных с событиями 1942-1943 гг., а также мемориальные парки на Мамаевом кургане и предместья Мамаева кургана поставлены на государственную охрану памятников истории и культуры Волгоградской области.

Статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны: охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого природного ландшафта.

Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 04.06.2007 N 942 "Об утверждении границ зон охраны Мамаева кургана-места ожесточенных боев в 1942-1943 г.г. - объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения", которым были утверждены границы зон охраны Мамаева кургана и режимы использования земель в границах данных зон.

Согласно части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля, и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В развитие конституционных положений Земельный кодекс Российской Федерации в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель, особо охраняемых территорий, согласно которому назначение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральным законодательством.

В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к названным объектам относятся, в том числе, объекты культурного наследия федерального значения - объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также объекты археологического наследия.

Статьей 94 Земельного кодекса РФ установлено, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В соответствии с пунктом 2 названной нормы права к землям особо охраняемых территорий относятся земли, в том числе, природоохранного значения, рекреационного значения, историко-культурного значения.

Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 94 Земельного кодекса РФ).

Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" подтверждено, что к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, подлежащих охране как памятники государственного значения, относятся объекты, указанные в том числе, в постановлении Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327.

Судом первой инстанции установлено, что в зоне охраняемого природного ландшафта Мамаева кургана допустимо устройство только плоскостных спортивных сооружений и отдельных рекреационных объектов.

СанПиН от 30.12.1976г. N 1567-76 к плоскостным спортивным сооружениям относит катки, плавательные бассейны, лыжные базы, спортивные залы.

Как следует из разъяснений, данных ФГУП "Институт по реставрации памятников истории и культуры" "Спецпроектреставрация" (вх. N 78 от 24.02.2009), плоскостными спортивными сооружениями называются легкоатлетические и футбольные стадионы, открытые спортивные площадки для занятия баскетболом, волейболом, теннисом и другими спортивными играми. К плоскостным спортивным сооружениям могут быть отнесены открытые плавательные бассейны. Возможно также строительство павильонов, раздевалок для спортсменов, кафе и других сооружений парковой инфраструктуры. Однако с эстетической точки зрения, все эти рекреационные сооружения не должны быть выше средней высоты парковых древонасаждений, которая для климатических условий Волгограда составит 6 метров, в качестве аналога принимаются имеющиеся парковые древонасаждения на Мамаевом кургане.

Согласно выкопировки из Генерального плана Волгограда, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112, заключений комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 03.10.2007 г. NN 841, 838, 839 от 25.04.2007 и NN 2000, 2001 и 2002 испрашиваемые истцом земельные участки относится к рекреационной зоне городских парков, скверов, садов, бульваров.

Кроме того, заключениями комитета земельных ресурсов администрации Волгограда N 84, 85, 82 от 10.05.2007, а также NN 6985, 6986, 6987 от 22.05.2008, установлено расположение спорных земельных участков с учетными номерами NN 3-124-42, 3-124-41, 3-124-40 также на землях городских лесов.

По информации муниципального учреждения "Горэколес", изложенной в письме от 04.03.2009 N 61/01 спорные земельные участки с учётными номерами 3-124-40 3-124041, 3-124-42, по материалам лесоустройства, расположены в квартале 27 выдела с 18 по 34 Ворошиловского лесничества.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с частью 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений и городских округов содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы).

В силу части 5 той же статьи положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя: 1) цели и задачи территориального планирования; 2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Постановлением главы Волгограда от 13.02.2009 N 303 утверждены материалы лесоустройства и лесохозяйственного регламента городского лесничества Волгограда.

Правилами использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденными Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 24.04.2007 N 108 предусмотрено, что на землях лесов возможно осуществление рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. Возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений допускается, в случае если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта Российской Федерации) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках.

В соответствии со статьей 83 Лесного Кодекса Российской Федерации утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Лесной план Волгоградской области до настоящего времени не разработан. Соответственно рекреационная деятельность в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности, а так же возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений на территории городских лесов не допускается.

Апелляционная инстанция считает, что судом первой инстанции правомерно не принят во внимание довод Общества о том, что положительное решение комиссии по градостроительству и земельным отношениям (постоянно действующего рекомендательного органа Администрации) и заключений комитета по градостроительству и архитектуре Администрации, не порождают обязанности последней принять в отношении Общества решения о предварительном согласовании места размещения объектов.

Апелляционный суд не принимает довод жалобы Общества о том, что с заявлением о предоставлении земельного участка оно обращалось в Администрацию 10.10.2005 г., как не соответствующий материалам дела, поскольку с данным заявлением обращалось ЗАО "Восток-Сервие-Волгоград".

Ссылка Общества на заключение комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 03.10.2006 г. N ГД- 06-18 об отсутствии в границах испрашиваемых земельных участков объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, и границ с особыми условиями использования территорий также не подтверждается материалами дела.

Так, на момент подготовки и согласования проектов постановлений о предварительном согласовании места размещения объектов - торгово-развлекательного комплекса, спортивно-развлекательного комплекса, салона красоты и фитнес - клуба по улице Космонавтов в завершении улицы имени Хорошева в Дзержинском районе Волгограда уже имелось решение уполномоченного органа - Росохранкультуры о включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации Мамаева Кургана как памятника Федерального значения.

Довод апелляционной жалобы, касающийся того обстоятельства, что испрашиваемые земельные участки не могут находиться в рекреационной зоне и являться территорией городских лесов, ввиду отсутствия на них зелёных насаждений, также не принимаются апелляционным судом в силу следующего.

Как указывалось ранее, согласно заключениям комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда от 25.04.2007 г. N N 841, 838, 839 и от 03.10.2007 г. NN2000, 2001, 2002 испрашиваемые заявителем земельные участки находятся в рекреационной зоне, зоне городских парков, скверов, садов, бульваров.

Кроме того, согласно заключениям комитета земельных ресурсов администрации Волгограда от 22.05.2008 г. N N 6985-6987 спорные земельные участки расположены на землях городских лесов.

Действующим законодательством предусмотрено, что к рекреационной зоне, могут быть отнесены не только территории, фактически озелененные и благоустроенные, но и подлежащие озеленению и благоустройству.

Положениями Лесного кодекса РФ установлено, что в территорию лесов входят земельные участки как уже используемые как лес, так и необходимые для воспроизводства лесов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ и статьи 13 Гражданского кодекса РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан, организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующими требованиями.

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которое оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Общество, предъявляя требование к Администрации, не указало какие права нарушены в сфере предпринимательской деятельности.

Учитывая изложенное, апелляционная инстанция делает вывод, что обжалуемое решение арбитражного суда первой инстанции основано на материалах дела, и при его вынесении суд правильно применил нормы материального и процессуального права, в связи с чем оно, не подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 27 марта 2009 года по делу N А12-17646/07 оставить без изменений, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Овертайм" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Дубровина

Судьи

Н.В. Луговской М. Г. Цуцкова