Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2008 г. N 13АП-5338/2008

г. Санкт-Петербург

13 августа 2008 г.

Дело N А56-2819/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 12 августа 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 августа 2008 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: помощником судьи Морозовой Н.А.

рассмотрев апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5338/2008) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.04.08 по делу А56-2819/2008 (судья Баталова Л.А.), принятое

по заявлению Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

3-е лицо: общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания

"Трастовые технологии",

общество с ограниченной ответственностью "Питер Дуссман"

о признании недействительными решения и предписания

при участии:

от заявителя: Филимонова Е.С. - доверенность от 29.12.07 N 32137-4ч;

от ответчика: Козлова О.А. - доверенность от 07.12.07 N ОВ/5700; Головина Т.Б. - доверенность от 15.01.08 N ОВ/6569;

от 3-их лиц: не явились, извещены;

установил:

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 18.10.07 N К10-158/07 и предписания от 18.10.07 N 10/5136-98.

Определением от 25.01.08 суд первой инстанции привлек в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, общество с ограниченной ответственностью "Питер Дуссман" и общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Трастовые технологии" (далее - ООО "Питер Дуссман", ООО "Управляющая компания "Трастовые технологии").

Решением от 16.04.08 суд заявленные требования удовлетворил.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда от 16.04.08 отменить, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. По мнению подателя жалобы, в действиях заявителя имеется нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в создании неравных условий для управляющих компаний на рынке услуг по управлению многоквартирными домами, что, в свою очередь, могло привести к ограничению на названном рынке. Таким образом, как полагает антимонопольный орган, оспоренные решения и предписания, вынесенные в рамках предоставленных ему полномочий, являются законными.

В связи с заменой состава суда на основании пункта 2 части 2 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 12.08.08 слушание дела начато Тринадцатым арбитражным апелляционным судом сначала.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель КУГИ просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения дела без их участия.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, управление на основании обращения управляющей компании ООО "Управляющая компания "Трастовые технологии" возбудило в отношении КУГИ Санкт-Петербурга дело N К10-158/07 по признакам нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в отказе в передаче в доверительное управление нежилых помещений управляющей компании (приложение, л. 9-11).

В ходе рассмотрения дела антимонопольный орган установил, что ООО "УК "Трастовые технологии" на основании договора от 14.04.06, заключенного с Товариществом собственником жилья "Золотая Нива", осуществляет управление многоквартирным жилым домом, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, 8-линия Васильевского острова, д. 1/20, то есть является участником рынка услуг по управлению многоквартирными домами (приложение, л. 16-20).

ООО "УК "Трастовые технологии" обратилось в КУГИ с просьбой о передаче ему в доверительное управление нежилых помещений, расположенных в указанном многоквартирном доме. В обоснование третье лицо сослалось на то, что доверительное управление нежилыми помещениями позволило бы оптимизировать систему отношений управляющей компании с арендаторами нежилых помещений, что повысит эффективность управления многоквартирным домом.

Письмом от 02.08.07 N 18378-32 Комитет отказал ООО "УК "Трастовые технологии" в передаче в доверительное управление спорных помещений, указав на отсутствие у него интереса в передаче в управление небольшой по метражу площади, которая уже сдана в аренду и не может принести в казну города больший доход, чем уже получаемый собственником (приложение, л. 61).

Одновременно управление установило, что в соответствии с распоряжениями КУГИ от 15.05.06 N 521-рк, 522-рк, 523-рк, от 05.02.07 N 137-рк "О передаче объектов недвижимости в доверительное управление" заявитель передал ООО "Питер Дуссман" сроком на 5 лет объекты недвижимости, расположенные в жилых домах, в доверительное управление без проведения конкурса (приложение, л. 38-55). При этом ООО "Питер Дуссман" также является участником рынка услуг по управлению многоквартирными жилыми домами.

Между ООО "Питер Дуссман" и КУГИ заключен договор от 19.05.06 N 11-Д219564 на передачу в доверительное управление нежилых помещений, являющихся собственностью города и расположенных в многоквартирных домах, находящихся в управлении названной компании на основании договоров, заключенными с товариществами собственников жилья.

По итогам проверки антимонопольный орган принял решение от 18.10.07 по делу N К10-158/07, которым признал в действиях КУГИ наличие нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в отказе в управляющей компании ООО "УК "Трастовые технологии" в передаче нежилых помещений в доверительное управление и передаче в доверительное управление нежилых помещений управляющей компании ООО "Питер Дуссман" в связи с тем, что подобные действия заявителя создают неравные условия на рынке услуг по управлению многоквартирными жилыми домами и необоснованно препятствуют осуществлению деятельности отдельному хозяйствующему субъекту, что, в свою очередь, может иметь своим результатом ограничение конкуренции на соответствующем товарном рынке (том 1, л.д. 7-10).

На основании решения управление выдало комитету предписание от 18.10.07 N 10/5136-98, которым заявителю предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно:

- при осуществлении предусмотренной Законом Санкт-Петербурга от 30.06.04 N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга" передачи в доверительное управление коммерческим организациям, уполномоченным собственниками помещений на осуществление функций по управлению многоквартирным жилым домом, нежилых помещений, расположенных в этом многоквартирном доме и являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга, создать равные условия для участников рынка услуг по управлению многоквартирными домами;

- в срок до 19.03.08 представить в управление: 1) перечень обратившихся в КУГИ (районные КУГИ Санкт-Петербурга) в период с момента получения названного предписания по 10.03.08 коммерческих организаций, уполномоченных собственниками помещений на осуществление функций по управлению многоквартирными жилым домом, нежилых помещений, расположенных в этом многоквартирном доме и являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга (с указанием адреса местонахождения организаций); 2) результаты рассмотрения заявлений с указанием причины отказа коммерческой организации в передаче нежилых помещений в доверительное управление (том 1, л.д. 11-12).

Не согласившись с законностью ненормативных актов управления, КУГИ обратился в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что отказ комитета от заключения договора доверительного управления, а равно и его заключение относятся к сфере гражданско-правовых отношений и не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, суд указал на то, что в заключительной части обжалованного решения имеется ссылка на два конкурентных рынка: услуги доверительного управления нежилыми помещениями и услуги управления многоквартирными домами. Однако, по мнению суда первой инстанции, антимонопольный орган не исследовал состояние конкуренции на этих рынках и участие в них третьих лиц. Таким образом, суд пришел к выводу о недоказанности управлением нарушения комитетом антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав мнение сторон, считает жалобу управления не подлежащей удовлетворению на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Закрепленный приведенной нормой запрет, прежде всего, распространяется на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений. Такие акты и действия подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках.

В то же время статьями 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено право субъектов Российской Федерации в лице их уполномоченных органов вступать в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В соответствии с Положением о Комитете по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.04 N 1589, КУГИ является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, который проводит государственную политику в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Санкт-Петербурга, а также контроля за его использованием и сохранностью (пункт 1.2).

Комитет осуществляет распоряжение государственным имуществом Санкт-Петербурга, в том числе заключает от имени Санкт-Петербурга договоры о передаче государственного имущества Санкт-Петербурга в доверительное управление и осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью государственного имущества Санкт-Петербурга, в том числе имущества, переданного государственным предприятиям и учреждениям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также имущества, переданного в установленном порядке иным лицам (часть 3 Положения).

Согласно пункту 1 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (пункт 2 статьи 209 ГК РФ).

Общие положения, определяющие правовую конструкцию доверительного управления, закреплены в главе 53 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Порядок, цели и особенности передачи имущества казны Санкт-Петербурга в доверительное управление, а также условия осуществления доверительного управления имуществом регулируются положениями Закона Санкт-Петербурга от 30.06.04 N 334-51 "О доверительном управлении имуществом Санкт-Петербурга".

Подпунктом "г" пункта 3 статьи 5 названного Закона предусмотрена возможность принятия решения о передаче имущества в доверительное управление в случае, если претендентом на получение в доверительное управление помещений, расположенных в многоквартирном доме, является коммерческая организация, уполномоченная собственниками помещений в указанном доме на осуществление функций по управлению таким многоквартирным домом.

Исходя из приведенных норм, передача КУГИ имущества в доверительное управление не относится к действиям публично-правового характера, которые реализуются в рамках осуществления им административных функций, а является правом собственника распоряжаться имуществом по своему собственному усмотрению. Передача имущества в доверительное управление предполагает получение дохода в городской бюджет при одновременном улучшении качества его содержания.

Управление, признавая незаконным отказ комитета в передаче в доверительное управление имущества ООО "УК "Трастовые технологии", фактически понуждает заявителя выйти на товарный рынок по оказанию услуг доверительного управления имущества в интересах указанного третьего лица и приобрести у последнего эту услугу. Однако в обжалованном решении антимонопольного органа отсутствует какой-либо экономический анализ передачи КУГИ имущества в доверительное управление иным организациям, в том числе ООО "УК "Трастовые технологии".

В же время заявитель, проанализировав использование спорного имущества, его техническое состояние, получаемый доход от сдачи его в аренду, а также размер прогнозируемого дохода от передачи этого имущества в доверительное управление ООО "УК "Трастовые технологии", установил, что передача названному лицу имущества в доверительное управление не принесет большего дохода, чем тот, который уже поступает в казну Санкт-Петербурга (приложение, л. 59-60, 64-65).

Таким образом, следует признать, что ненормативные акты управления свидетельствуют о необоснованном вмешательстве антимонопольного органа в гражданско-правовые отношения, сложившиеся между комитетом и ООО "УК "Трастовые технологии", что в рассматриваемом случае привело к нарушению прав КУГИ в сфере экономической деятельности.

В апелляционной жалобе управление ссылается на то, что КУГИ передало ранее ООО "Питер Дуссман" в доверительное управление ряд нежилых помещений, являющихся собственностью города и расположенных в многоквартирных домах, находящихся в управлении этой организации на основании договоров, заключенными с товариществами собственников жилья. Данное обстоятельство, по мнению антимонопольного органа, свидетельствует о создании заявителем дополнительных преимуществ ООО "Питер Дуссман" на рынке услуг по управлению многоквартирными домами.

Как следует из материалов дела, передача имущества ООО "Питер Дуссман" в доверительное управление осуществлялось в рамках эксперимента, предусмотренного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 02.11.04 N 1788 "О проведении эксперимента по созданию условий для организации управления объектами жилищного и нежилого фонда в Адмиралтейском районе". При этом от указанной сделки прогнозировалось получить 10 884 093 руб. 43 коп. годового дохода в то время, как годовой доход, получаемый от сдачи в аренду нежилых помещений до их передачи ООО "Питер Дуссман", составлял 5 756 635 руб. Однако фактически Санкт-Петербург получил в 2006 году, в первом полугодии 2007 года убыток в результате передачи нежилых помещений ООО "Питер Дуссман" в размере 12 404 769 руб. 13 коп.

Более того, проведенный Правительством Санкт-Петербурга эксперимент по передаче ООО "Питер Дуссман" нежилых помещений в доверительное управление признан антимонопольным органом как нарушение статьи 7 действовавшего на тот момент Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", выразившееся, в том числе в предоставлении названному юридическому лицу льготных условий, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам на рынке услуг по управлению и обслуживанию многоквартирных жилых домов.

Правомерность данной позиции управления была подтверждена в рамках арбитражного дела N А56-4265/2006.

Таким образом, выводы управления о незаконности отказа комитета в передаче в доверительное управление имущества ООО "УК "Трастовые технологии", противоречит приведенной выше позиции антимонопольного органа.

Суд первой инстанции также обоснованно указал, что в обжалованном решении имеется ссылка на два товарных рынка: услуги доверительного управления нежилыми помещениями и услуги управления многоквартирными домами. Однако антимонопольный орган не установил границы этих рынков, их участников, конкурентную среду, долю каждого участника и их способность оказывать влияние на конкуренцию.

При этом, ссылаясь на конкуренцию между третьими лицами на рынке по услугам доверительного управления, антимонопольный орган не учел и то, что на основании дополнительного соглашения от 24.09.07 доверительное управление имуществом на основании договору от 19.05.06 N 11-Д219564, заключенного комитетом с ООО "Питер Дуссманом", прекращено. Данное обстоятельство свидетельствует фактически о выбытии названного третьего лица с названного рынка.

Не установлено управлением и то, каким образом отказ КУГИ в приобретении услуги доверительного управления имущества у ООО "УК "Трастовые технологии" повлияло на рынок управления многоквартирными домами.

В этой связи суд пришел к обоснованному выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушения комитетом части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, в статье 23 Закона N 135-ФЗ закреплены полномочия антимонопольного органа. В частности, антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания: об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ).

Исходя из приведенной нормы, предписание антимонопольного органа должно содержать четкую формулировку относительно действий, которые необходимо совершить лицу в целях прекращения или недопущения нарушения антимонопольного законодательства, а также обеспечения конкуренции.

Как следует из предписания от 18.10.07 N 10/5136-98, управление обязало КУГИ в срок до 19.03.08 представить: 1) перечень обратившихся в КУГИ (районные КУГИ Санкт-Петербурга) в период с момента получения названного предписания по 10.03.08 коммерческих организаций, уполномоченных собственниками помещений на осуществление функций по управлению многоквартирными жилым домом, нежилых помещений, расположенных в этом многоквартирном доме и являющихся имуществом казны Санкт-Петербурга (с указанием адреса местонахождения организаций); 2) результаты рассмотрения заявлений с указанием причины отказа коммерческой организации в передаче нежилых помещений в доверительное управление (том 1, л.д. 11-12).

Апелляционная инстанция считает, что подобная формулировка не соответствует положениям пункта 3 статьи 23 Закона N 135-ФЗ. Законодательством не предусмотрена возможность устранения факта нарушения, установленного и признанного антимонопольным органом, путем представления дополнительной информации после завершения процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Фактически указанное требование управления представляет собой возложение на заявителя предусмотренной частью 1 статьи 25 Закона N135-ФЗ обязанности по представлению информации в антимонопольный орган, необходимой антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

В судебном заседании представитель управления сослался на то, что поскольку рынок управления многоквартирными домами постоянно им исследуется, то указанная информация необходима ему для дальнейшей оценки на нем конкурентной среды. Названная позиция управления не соответствует как целям, так и задачам антимонопольного контроля.

Следует также учитывать и то, что решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

В данном случае необходимость запрашиваемых в пунктах 2.1, 2.2 предписания сведений не отражена управлением в решении от 18.10.07 по делу N К10-158/07.

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о несоответствии обжалованного предписания в названной части.

При вынесении решения судом в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены все представленные заявителем и антимонопольным органом доказательства в их совокупности и взаимосвязи. Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела. Нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом не допущено.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271, статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.04.08 по делу А56-2819/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в доход федерального бюджета 1000 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова