Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2009 г. N 13АП-9409/2008

г. Санкт-Петербург

29 января 2009 г.

Дело N А56-19064/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 27 января 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 января 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, заявление Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга по делу N А56-19064/2008

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-и лица: Администрация Адмиралтейского района Санкт-Петербурга,

Санкт-Петербургское государственное учреждение "Жилищное агентство Администрации Адмиралтейского района",

общество с ограниченной ответственностью "МЕЛИКОНПОЛАР-СТРОИТЕЛЬНАЯ КОМПАНИЯ N 2",

общество с ограниченной ответственностью "Декор"

об оспаривании решения и предписания

при участии:

от заявителя: Худякова Е.Л. по доверенности от 11.01.09 N 09/35;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от 3-их лиц: Администрация: Цветкова И.А. по доверенности от 29.12.08 N 24-3069/08;

ГУ: Теренько А.А. по доверенности от 22.01.09 б/н;

ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2": не явился, извещен;

ООО "Декор": не явился, извещен;

установил:

Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга (далее - комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - управление, антимонопольный орган) от 07.06.08 по делу N 94-434/08 и предписания от 10.06.08 N 11/4921.

Определением от 04.08.08 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, Администрацию Адмиралтейского района Санкт-Петербурга (далее - администрация), Санкт-Петербургское государственное учреждение "Жилищное агентство Администрации Адмиралтейского района" (далее - учреждение), общество с ограниченной ответственностью "МЕЛИКОНПОЛАР-СТРОИТЕЛЬНАЯ КОМПАНИЯ N 2" (далее - ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2").

Решением от 21.10.08 суд в удовлетворении заявления отказал.

Постановлением от 24.12.08 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд решение суда от 21.10.08 отменил на основании пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в связи с нарушением норм процессуального права, поскольку судебный акт, принятый по настоящему делу, затрагивает права и законные интересы лиц, не привлеченных к участию в деле, а именно: общества с ограниченной ответственностью "Декор" (далее - ООО "Декор"), признанного победителем по итогам проведенного комитетом конкурса. Суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 270 АПК РФ перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, ООО "Декор".

В судебном заседании представитель комитета поддержал заявленные требования. По мнению комитета, требование конкурсной документации о предоставлении участниками размещения заказа в составе заявки на участие в конкурсе информации о кадровых ресурсах, привлекаемых для выполнения работ собственными силами, соответствует требованиям пункта 2 части 3 статьи 25 Федерального закона от 21.07.05 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Заявитель также полагает, что конкурсная комиссия обоснованно не допустила ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" к участию в конкурсе на основании пункта 1 части 1 статьи 12 Закона N 94-ФЗ ввиду непредставления документов, предусмотренных частью 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, а также наличия в таких документах недостоверных сведений.

Представители администрации, учреждения поддержали заявление комитета.

Представители управления, ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2", ООО "Декор", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 АПК РФ не может служить препятствием для рассмотрения дела без их участия.

В отзыве на заявление антимонопольный орган просит в удовлетворении заявленных требований отказать. При этом управление ссылается на то, что в решении от 07.06.08 по делу N 94-434/08 им признан правомерным отказ конкурсной комиссии в допуске ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" к участию в конкурсе в связи с наличием недостоверных сведений в представленных им в составе заявки на участие в конкурсе документов. В то же время, антимонопольный орган полагает, что установление в конкурсной документации требования о предоставлении участниками размещения заказа в составе заявки персональных сведений о кадровых ресурсах участника, привлекаемых для выполнения работ собственными силами, противоречит части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ.

Изучив материалы дела, заслушав мнение сторон, суд апелляционной инстанции установил следующее:

Комитет, уполномоченный в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.05 N 1829 "О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга" на осуществление функций по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга для заказчиков Санкт-Петербурга, в апреле 2008 года разместил на официальном сайте государственного заказа Санкт-Петербурга извещение о проведении открытого конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на выполнение комплекса работ на дворовых территориях Адмиралтейского района Санкт-Петербурга в 2008 году (том дела I, лист 24). Заказчиками первого и второго уровня выступили администрация и учреждение соответственно.

Исходя из конкурсной документации, помимо прочих сведений, от участников размещения заказа требовалось представление сведений по форме "Кадровые ресурсы участника для выполнения работ собственными силами (сведения о работниках участника, учитываемые в составе прямых затрат сметы)". В соответствии с названной формой указываются следующие сведения о работниках: фамилия, имя, отчество, должность (специальность, профессия), разряд, класс (категория), квалификация, правовой статус (постоянно, по совместительству, по гражданско-правовому договору), ИНН и дата приема на работу.

Согласно протоколу вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе от 22.05.08 N 2 заявки на участие в конкурсе подали ООО "Декор", ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2", общество с ограниченной ответственностью "Компания ОРИНТЕКС" (том дела I, листы 24-26).

По итогам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе конкурсная комиссия приняла решение, оформленное протоколом N 4 к протоколу заседания N 1013021 от 29.05.08, о допуске к участию в конкурсе ООО "ДЕКОР" и ООО "Компания ОРИНТЕКС" (том дела I, листы 27-29). Одновременно конкурсная комиссия отклонила заявку ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" на основании пункта 1 части 1 статьи 12 Закона N 94-ФЗ, поскольку в приложении N 1 к форме "Конкурсное предложение", касающееся критерия "качество работ", выраженное в объеме работ, выполняемых собственными силами, указана более ранняя дата приема на работу четырех сотрудников, чем дата регистрации ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" в качестве юридического лица.

Посчитав незаконными действия конкурсной комиссии по отклонению его заявки, общество направило жалобу в антимонопольный орган. Кроме того, ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" в своей жалобе также сослалось на то, что установленное в конкурсной документации требование о предоставлении участниками размещения заказа в составе заявки на участие в конкурсе информации о кадровых ресурсах участника на выполнение работ, являющихся предметом конкурса, собственными силами не соответствует положениям Закона N 94-ФЗ.

Решением от 07.06.08 по делу N 94-434/08 управление признало в действиях комитета нарушение части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в требовании от участников размещения заказа документов и сведений, не предусмотренных законом о размещении заказов, что нарушает права и законные интересы участников размещения заказа (том дела I, листы 16-20). В этом же решении антимонопольный орган указал на то, что конкурсная комиссия не допустила нарушение части 2 статьи 12 Закона N 94-ФЗ, отказав ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" в допуске к участию в конкурсе, по причине недостоверности в представленных им в составе заявки документах сведений.

На основании решения управление выдало комитету предписание от 10.06.08 N 11/4921-118, которым обязало заявителя устранить допущенное им нарушение законодательства о размещении заказов путем аннулирования торгов, а также представить в антимонопольный орган в срок до 24.06.08 доказательства исполнения предписания (том дела I, листы 21-22).

Не согласившись с законностью ненормативных актов управления, комитет обратился в арбитражный суд.

Апелляционная инстанция считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению на основании следующего.

В части 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ определены те сведения и документы, которые должна содержать заявка на участие в конкурсе. Исходя из названной нормы, приведенный в ней перечень сведений и документов, которые должна содержать заявка на участие в конкурсе, является исчерпывающим. Это вытекает и из части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, которая императивно устанавливает запрет, в том числе уполномоченному органу, требовать от участника размещения иное, за исключением предусмотренных подпунктами "а" - "в" пункта 1, пунктами 2 и 3 части 3 данной статьи документов и сведений.

В ходе рассмотрения жалобы ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" антимонопольный орган установил, что в конкурсную документацию комитет включил такое требование как представление участником размещения заказа сведений по форме "Кадровые ресурсы участника для выполнения работ собственными силами (сведения о работниках участника, учитываемые в составе прямых затрат сметы)". При этом согласно данной форме участник размещения заказа должен указать следующие сведения о работниках: фамилия, имя, отчество, должность (специальность, профессия), разряд, класс (категория), квалификация, правовой статус (постоянно, по совместительству, по гражданско-правовому договору), ИНН и дата приема на работу. Вместе с тем, представление таких сведений статьей 25 Закона N 94-ФЗ не предусмотрено.

В обоснование правомерности установления спорного требования о представлении персональных данных работников участника размещения заказа комитет ссылается на то, что оно относится к установленным в конкурсной документации показателям, связанным с определением соответствия заявок участников конкурса критерию "качество работ", который, исходя из раздела 11 тома 2 конкурсной документации выражается в объеме работ, выполняемых собственными силами.

Согласно части 2 статьи 22 Закона N 94-ФЗ конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ заявка на участие в конкурсе должна содержать предложение о качестве работ и иные предложения об условиях исполнения государственного контракта.

Антимонопольным органом установлено, что в части 11 тома 2 конкурсной документации, которая также обозревалась судом апелляционной инстанции в судебном заседании, определены следующие критерии оценки заявок: цена контракта; качество работ, выраженное в объеме работ, выполняемых участником конкурса собственными силами; срок предоставления гарантии качества работ. В то же время критерий "качество работ, выраженное в объеме работ, выполняемых участником конкурса собственными силами", не включает в себя сведения о персональных данных работников участника размещения заказа, а потому такие сведения не могут расцениваться как обязательное условие исполнение государственного контракта.

Апелляционная инстанция соглашается с позицией управления о том, что подтверждение кадровых ресурсах участника размещения заказа (наличие в штате необходимых специалистов) для выполнения работ собственными силами представляет собой требование, предъявляемое к субъекту торгов (к его квалификации). Прикладывать подтверждающие квалификацию документы участник размещения заказа обязан только в том случае, если в конкурсной документации установлен такой критерий оценки заявок как "квалификация" (подпункт "г" пункта 1 части 3 статьи 25 Закона N 94-ФЗ). В рассматриваемом случае такой критерий оценки заявок в конкурсной документации отсутствовал, что, в свою очередь, исключало право комитета требовать от участника размещения представления в составе заявки спорных сведений.

Апелляционный суд учитывает и то, что ненадлежащее исполнение ООО "МЕЛИКОНПОЛАР-СК N 2" именно незаконного требования конкурсной документации послужило основанием для отклонения конкурсной комиссией его заявки на участие в конкурсе.

С учетом изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает, что управление обоснованно квалифицировало действия комитета как нарушение части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в требовании от участников размещения заказа документов и сведений, не предусмотренных законом о размещении заказов, что нарушает права и законные интересы потенциальных участником размещения заказа.

В части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ закреплено, что предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов в соответствии с законодательством Российской Федерации, выданное в соответствии с частью 9 этой статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание, для устранения указанного нарушения.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 17 Закона N 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 названной статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов.

По смыслу приведенной нормы аннулирование торгов представляет собой утрату правовой значимости всех действий, совершенных уполномоченным органом в рамках организации и проведении торгов: вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе; рассмотрение таких заявок; принятие решение о допуске (отказе в допуске) участников размещения заказа, сопоставление заявок участников размещения заказа и т.д.

В данном случае допущенное при размещении заказа комитетом нарушение повлекло нарушения прав и законных интересов участников размещения заказа. Данный акт содержит четкое указание на конкретное действие, которое должен совершить заявитель для устранения соответствующих нарушений, а именно: аннулировать торги, проведенные с нарушением законодательства о размещении заказа. При этом апелляционная инстанция принимает во внимание то обстоятельство, что государственный контракт с победителем - ООО "Декор" по итогам спорного конкурса заключен 28.07.08, то есть уже после выдачи предписания. Таким образом, следует признать, что предписание управление соответствует требованиям пункта 1 части 9, части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, целям и задачам антимонопольного органа в сфере контроля за размещением государственного заказа, а также на момент его вынесения обладало характером исполнимости.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для удовлетворения заявления комитета.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления по существу, по заявлению о принятии обеспечительных мер, а также по апелляционной жалобе подлежат отнесению на комитет.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче организациями заявлений об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов незаконными государственная пошлина уплачивается в размере 2 000 рублей.

Решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом, что с точки зрения процессуального законодательства позволяет рассматривать их как один ненормативный акт, рассмотрение спора о законности которого облагается государственной пошлиной однократно. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

Данная позиция согласуется с позиций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 1 информационного письма от 30.03.1998 N 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства".

При таких обстоятельствах излишне уплаченная при подаче заявления государственная пошлина в размере 1000 рублей подлежит возврату комитету в установленном законодательством порядке.

Руководствуясь статьями 269-271, статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

В удовлетворении заявления о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 07.06.08 по делу N 94-434/08 и предписания от 10.06.08 N 11/4921-118 Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга отказать.

Расходы по уплате государственной пошлины по заявлению в сумме 2000 рублей и по заявлению о принятии обеспечительных мер в сумме 1000 рублей, уплаченной платежным поручением от 31.07.08 N 1090875, отнести на Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга.

Расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в сумме 1000 рублей согласно платежному поручению от 13.11.08 N 1681521 отнести на Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга.

Вернуть Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга из федерального бюджета 1000 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением от 31.07.08 N 1090875.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Л.В. Зотеева А.Б. Семенова