Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 сентября 2008 г. N 14АП-3136/2008

г. Вологда

09 сентября 2008 г.

Дело N А05-6980/2008

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Потеевой А.В., Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Щаповой Е.И.,

при участии от прокуратуры Серова А.Г. по удостоверению от 20.12.2002 N 168850,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора города Северодвинска на решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 июля 2008 года (Максимова С.А.),

установил

заместитель прокурора города Северодвинска (далее - прокурор, административный орган) обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Федотова Андрея Клавдиевича (далее - предприниматель) к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 24 июля 2008 года по делу N А05-6980/2008 прокурору отказано в удовлетворении заявленных требований.

Административный орган с решением суда не согласился и обратился в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. Считает необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что оказание медицинских услуг Федотовым А.К. не по адресу, указанному в приложении N 1 к лицензии, не является грубым нарушением лицензионных требований, поскольку данное требование отсутствует в Положении о лицензировании медицинской деятельности, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30 (далее - Положение о лицензировании). Полагает, что контроль и соблюдение санитарных правил при осуществлении медицинской деятельности не может осуществляться при оказании данных услуг по адресам, не известным органам надзора и контроля. По мнению административного органа, необоснованным является вывод суда о допущенных в ходе проверки существенных нарушениях. Ссылается на то, что прокуратурой принимались неоднократные меры для надлежащего извещения Федотова А.К. о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Указывает, что на момент рассмотрения дела не истек срок давности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, поскольку вменяемое предпринимателю правонарушение посягает на права и интересы неопределенного круга лиц и нарушает законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора - без удовлетворения. В обоснование своей позиции ссылается на письмо Роздравнадзора, согласно которому Федотов А.К. имеет право осуществлять деятельность не только по адресу, указанному в выданной ему лицензии. Считает безосновательным вывод прокурора о том, что в связи с осуществлением деятельности на дому нарушаются санитарно-эпидемиологические, гигиенические и другие нормы, поскольку в пункт 5 положения о лицензировании устанавливает различные гарантии, при нарушении которых лицензиат может быть подвергнут административному наказанию. Ссылается на необоснованное указание прокурором в жалобе на нарушения пунктов "ж" и "з" пункта 5 Положения о лицензировании, поскольку о нарушении данных пунктов речи не шло в заявлении о привлечении к административной ответственности. Полагает, что административным органом не представлено доказательств, свидетельствующих о надлежащем извещении предпринимателя о возбуждении дела об административном правонарушении. По мнению Федотова А.К., необоснованным является вывод прокурора о нарушении ответчиком прав потребителей при осуществлении предпринимателем деятельности на дому.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного органа поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Предприниматель надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направил, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя административного органа, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании поступившей в прокуратуру города Северодвинска жалобе от 18.02.2008 о нарушении основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (листы дела 16, 17) прокуратурой осуществлена проверка деятельности индивидуального предпринимателя Федотова А.К.

В ходе проверки прокуратурой установлено, что Федотову А.К. выдана лицензия на осуществление медицинской деятельности от 08.12.2005 N 99-01-003196 по адресу, указанному в приложении, а именно: город Архангельск, округ Майская горка, улица Ф. Абрамова, дом 15 (листы дела 56, 57)

При этом прокуратурой выявлено, что предприниматель в нарушение условий лицензии осуществлял медицинскую деятельность (21.11.2007, 22.11.2007, 23.11.2007) по месту своего жительства: город Северодвинск, улица Лебедева, дом 2, квартира 172, что, по мнению административного органа, является грубым нарушением лицензионных требований.

По данному факту заместитель прокурора города Северодвинска постановлением от 07.05.2008 возбудил в отношении Федотова А.К. дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ (листы дела 12 - 14).

На основании указанного постановления в силу части 3 статьи 23.1 КоАП РФ административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении предпринимателя к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с подпунктом 96 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 128-ФЗ) медицинская деятельность подлежит лицензированию.

При осуществлении лицензируемого вида деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия, под которыми понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий (статья 2 Закона N 128-ФЗ).

Часть 4 статьи 14.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Согласно пункту 6 Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 N 30, под грубым нарушением лицензионных требований и условий понимается невыполнение лицензиатом требований и условий, предусмотренных подпунктами "а" - "г" и "е" - "з" пункта 5 этого Положения.

Подпунктом "а" пункта 5 Положения о лицензировании установлено, что лицензионными требованиями и условиями при осуществлении медицинской деятельности, в частности, является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и медицинской техники, необходимых для выполнения работ (услуг), соответствующих установленным к ним требованиям.

В данном случае из материалов дела следует, что в ходе проверки прокуратурой установлен факт осуществления медицинской деятельности не по адресу, указанному в приложении к выданной Федотову А.К. лицензии.

По мнению административного органа, указанное обстоятельство свидетельствует о нарушении предпринимателем положений подпункта "а" пункта 5 Положения о лицензировании и наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в действиях Федотова А.К. отсутствует состав вменяемого правонарушения, поскольку Положением о лицензировании в перечне грубых нарушений лицензионных требований и условий отсутствует осуществление медицинской деятельности не по адресу, указанному в соответствующей лицензии.

Ссылка прокурора на нарушение предпринимателем подпункта "а" пункта 5 Положения о лицензировании опровергается материалами дела.

Напротив, из представленных Федотовым А.К. документов, а именно: договора аренды нежилого помещения от 01.12.2007 N 41, акта приема-передачи нежилого помещения от 01.12.2007 (листы дела 49 - 55) следует, что предпринимателю передано в аренду помещение площадью 24,3 кв.м, расположенное по адресу: город Архангельск, округ Майская горка, улица Ф. Абрамова, дом 15.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет ссылку прокурора на нарушение Федотовым А.К. при осуществлении медицинской деятельности подпунктов "ж" и "з" пункта 5 Положения о лицензировании по следующим основаниям.

Согласно подпунктам "ж" и "з" пункта 5 Положения о лицензировании лицензионными требованиями и условиями при осуществлении медицинской деятельности, в частности, являются: соблюдение лицензиатом санитарных правил при осуществлении им медицинской деятельности; обеспечение лицензиатом при осуществлении медицинской деятельности контроля за соответствием качества выполняемых медицинских работ (услуг) установленным требованиям (стандартам).

В соответствии с частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Данной нормой также установлено, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В данном случае в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не зафиксированы факты нарушения Федотовым А.К. требований, установленных подпунктами "ж" и "з" пункта 5 Положения о лицензировании.

С учетом изложенного административным органом не доказан факт совершения предпринимателем административного правонарушения по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Вывод суда первой инстанции о допущенных прокуратурой в ходе производства по делу об административном правонарушении существенных нарушениях является обоснованным.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Этому лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом, и оно вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения (часть 2 статьи 25.1 КоАП РФ).

Как указано в пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения.

В рассматриваемом случае из материалов дел следует, что предприниматель Федотов А.К. не приглашался для вынесения постановления от 07.05.2008.

Представленные в материалы дела рапорты от 20.02.2008, от 27.02.2008, от 03.03.2008, от 14.03.2008, от 17.03.2008, от 19.03.2008, от 10.04.2008, от 09.04.2008, от 07.05.2008 не являются доказательствами, подтверждающими надлежащее извещение предпринимателя о времени и месте вынесения постановления от 07.05.2008.

Из указанных документов, в частности, следует, что Федотов А.К. по повесткам не явился в прокуратуру, не представил запрашиваемые документы, при этом ссылки на повестки и сами повестки, в том числе с указанием на необходимость явки 07.05.2008 для составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, в материалы дела прокуратурой не представлены.

Из рапортов от 07.05.2008 следует, что прокурором предпринимались попытки для вручения предпринимателю заявления о привлечении к административной ответственности, а также извещения о составлении постановления от 07.05.2008 и его вручения Федотову А.К. (листы дела 41 - 43).

Других доказательств, свидетельствующих о надлежащем извещении предпринимателя о времени и месте вынесения постановления от 07.05.2008 административным органом не представлено.

Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено при отсутствии у прокуратуры сведений о надлежащем извещении предпринимателя о времени и месте его составления.

Кроме того, как обоснованно указано судом первой инстанции, на момент рассмотрения дела в суде истек срок давности привлечения к административной ответственности.

Административный орган в апелляционной жалобе ссылается на то, что осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) посягает в данном случае на права и интересы неопределенного круга лиц и нарушает законодательство Российской Федерации о защите прав потребителей.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным данный довод апелляционной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Пунктом 6 статьи 24.5 КоАП РФ предусмотрено, что истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 21 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в особенной части КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, не выделены в отдельную главу, в связи с чем при квалификации объективной стороны состава правонарушения необходимо исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства. При этом во внимание принимается цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на защиту и обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В этом смысле подлежит выяснению вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность.

Закон от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). При этом под потребителем Закон понимает гражданина, имеющего намерение заказать или приобрести либо заказывающего, приобретающего или использующего товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции установил, что Федотов А.К. в соответствии с лицензией осуществляет медицинскую деятельность, а именно: амбулаторно-поликлиническую помощь, в том числе в условиях дневного стационара и стационара на дому: психиатрия-наркология.

При этом характер выявленных и зафиксированных в постановлении от 07.05.2008 административным органом нарушений лицензионных условий и требований при осуществлении медицинской деятельности (осуществление деятельности не по адресу, указанному в лицензии) не свидетельствует о каких-либо отношениях между потребителем и изготовителем (продавцом).

С учетом изложенного выявленное правонарушение не является нарушением законодательства о защите прав потребителей.

Таким образом, к спорным правоотношениям подлежит применению двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, который на момент рассмотрения дела в суде - 24.07.2007 истек.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 24 июля 2008 года по делу N А05-6980/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу заместителя прокурора города Северодвинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.В. Потеева Н.С. Чельцова