Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод (Д.В. Хаустов, "Законодательство", N 6, июнь 2006 г.)

Коллизионные вопросы соотношения водного законодательства
и законодательства о недрах при регулировании
добычи подземных вод

Вопрос соотношения отдельных подотраслей российского природоресурсного права важен как с концептуальной, так и с практической точек зрения. Анализ соответствующих норм позволяет сделать вывод о недопустимости простого дробления законодательства о природопользовании на части в зависимости от вида природного ресурса. О том, что правовое регулирование в данной отрасли необходимо правильно разграничить и взаимно увязать, свидетельствует исследование любых пограничных правоотношений, но особенно показательно соотношение водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании добычи подземных вод.

Поскольку подземные воды в силу ст. 7 Водного кодекса (далее - ВК) РФ рассматриваются как единый природный объект с вмещающими их горными (геологическими) породами, то правовое регулирование добычи подземных вод имеет в определенной степени двойное регулирование. С одной стороны, действуют нормы законодательства о недрах, с другой - нормы водного законодательства. Сравним положения двух названных отраслей природоресурсного законодательства применительно к добыче подземных вод, исходя из основных направлений регулирования:

- предмет регулирования;

- система лицензирования;

- субъекты права водопользования;

- виды платежей;

- расчет убытков;

- ответственность за допущенные нарушения.

1. Предмет регулирования

В преамбуле Закона о недрах*(1), определяющей входящие в предмет регулирования данного акта отношения, среди прочих объектов этих отношений названы подземные воды. Одновременно в ст. 5 ВК РФ установлено, что водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов, и в числе регулируемых объектов упоминаются подземные воды (ст. 8). В соответствии с данной статьей ВК РФ отношения по использованию подземных вод регулируются законодательством о недрах и водным законодательством.

Для решения указанной коллизии обратимся к определению понятия "недра". Под недрами в соответствии с Законом о недрах понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Данное определение не дает однозначного ответа на вопрос о том, включают ли недра в качестве своего компонента и подземные воды.

При этом Закон о недрах содержит нормы, призванные урегулировать деятельность по добыче подземных вод, причем предлагаемый порядок в определенной степени отличается от общего режима водопользования, установленного ВК РФ. Так, согласно ст. 10, 10.1, 16, 19 Закона о недрах участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод по лицензии (при наличии заявки) на срок до 25 лет. Лицензия выдается на основании решения специальной комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр (кроме случая устройства бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения), для целей питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности. В статье 6 Закона о недрах, посвященной видам недропользования, добыча подземных вод как самостоятельный вид недропользования не упоминается. Тем не менее, исходя из смысла ряда норм законодательства о недрах, подземные воды все же рассматриваются законодателем в качестве вида полезного ископаемого (ст. 23, 43 Закона о недрах).

Одновременно и ВК РФ рассматривает подземные воды с вмещающими их горными породами в качестве единого водного объекта (ст. 7). Кодекс содержит положение, в силу которого предоставление в пользование подземных водных объектов осуществляется в соответствии с водным законодательством и законодательством о недрах (ст. 91).

2. Система лицензирования

В соответствии со ст. 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование для добычи подземных вод оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Водное законодательство весьма подробно регулирует процедуру лицензирования, которая существенно отличается от порядка лицензирования по законодательству о недрах. Однако данное регулирование лишь незначительно связано с регламентацией лицензирования использования подземных вод. В силу ст. 83 ВК РФ лицензирование в области использования и охраны подземных вод осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления в сфере охраны и использования водного фонда совместно с государственным органом управления использованием и охраной недр. Но Законом о недрах такое совместное решение не предусматривается.

В качестве основания для получения права пользования недрами в целях добычи подземных вод в Законе о недрах названо решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. ВК РФ вообще отсылает к порядку, установленному подзаконным нормативным правовым актом - постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383 "Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии"*(2). При этом данный подзаконный документ не содержит в себе каких-либо положений, касающихся регламентации особого порядка лицензирования добычи подземных вод.

Статья 83 ВК РФ содержит внутреннее противоречие: как упоминалось, п. 2 и 3 данной статьи требуют совместного участия в выдаче лицензии органа управления в сфере охраны и использования водного фонда и органа управления использованием и охраной недр. Однако в п. 4 говорится, что лицензия оформляется, регистрируется и выдается специально уполномоченным органом управления в сфере охраны и использования водного фонда.

Интересно обратить внимание и на содержание ст. 107 ВК РФ "Особенности охраны подземных водных объектов", в силу которой извлечение подземных вод при добыче полезных ископаемых, проведении работ по водопонижению, при строительстве сооружений или при защите от вредного воздействия вод, а также при строительстве и эксплуатации дренажных систем на мелиорированных землях допускается при наличии лицензии именно на водопользование. При этом если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты, необходимо принять в установленном порядке меры по охране подземных водных объектов и сообщить об этом в органы местного самоуправления, федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр и федеральный орган исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

На основании ст. 78 ВК РФ государственный мониторинг водных объектов по подземным водным объектам ведется федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда совместно с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр.

В соответствии со ст. 90 ВК РФ лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) для каждого субъекта Российской Федерации в отношении подземных водных объектов устанавливаются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и с государственным органом управления использованием и охраной недр.

В силу ст. 79 ВК РФ государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляются специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).

Согласно ст. 92 ВК РФ водопользователи обязаны вести в установленном порядке учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию бесплатно и в установленные сроки в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а по подземным водным объектам - также и в государственный орган управления использованием и охраной недр.

На основании ст. 133 ВК РФ использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей по общему правилу не допускается. На территории, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. В силу ст. 136 ВК РФ в исключительных случаях органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут разрешать использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения населения или иных целей по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим управление курортами, а по подземным водным объектам, содержащим природные лечебные ресурсы, - и по согласованию с государственным органом управления использованием и охраной недр.

При анализе соотношения приведенных норм водного законодательства и законодательства о недрах важно обратить внимание на следующее. При перечислении однородных объектов ВК РФ на первое место всегда ставит орган управления водным фондом, а также водное законодательство, отдавая им главенствующую роль, а государственному органу управления фондом недр и законодательству о недрах оставляет вторую позицию. Закон о недрах вообще не предусматривает ни совместного лицензирования, ни общего с водным законодательством регулирования порядка предоставления недр для добычи подземных вод. Очевидно, что приоритеты в законодательстве о недрах расставлены совершенно по-иному. Основная роль закреплена за органом управления государственным фондом недр, который выдает соответствующую лицензию и контролирует деятельность по добыче подземных вод.

До принятия ВК РФ, т.е. до 18 октября 1995 г., процедура регулирования разрешительной системы добычи подземных вод была более понятной. Так, письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 5 ноября 1992 г. N ВЩ-61/2714 были введены "Рекомендации о порядке лицензирования пользования недрами в части использования подземных вод, захоронения вредных веществ, отходов, сброса сточных вод в недра и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых". Этот документ устанавливал дополнительные требования к лицензированию пользования недрами для добычи подземных вод и указывал, что такое лицензирование протекает исключительно в рамках законодательства о недрах.

Комитетом РФ по геологии и использованию недр 14 апреля 1994 г. также была утверждена Инструкция по применению "Положения о порядке лицензирования пользования недрами"*(3) к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных. В соответствии с данной Инструкцией ранее действовавший порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод, в том числе получение разрешения на специальное водопользование для эксплуатации подземных вод в соответствии с Инструкцией о порядке согласования и выдачи разрешения на специальное водопользование от 30 декабря 1983 г. N 354, не применяется (п. 1.1).

Письмом Комитета РФ по геологии и использованию недр от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О предоставлении участков недр в пользование с целью добычи подземных вод" разъясняется, что порядок предоставления участков недр в пользование для добычи подземных вод определяется Законом о недрах. Подчеркнуто, что поскольку содержание лицензии по Закону о недрах и Водному кодексу РФ друг другу не противоречит, а в первом случае даже больше соответствует специфике недропользования, то изменение сложившегося порядка предоставления недр в пользование для извлечения подземных вод нецелесообразно. Кроме того, Закон о недрах, как и Водный кодекс РФ, предусматривает возможность заключения договора между владельцем лицензии и органом государственной власти, устанавливающим конкретные условия природопользования.

Позиция, согласно которой для пользования подземными водами достаточно получения лицензии на недропользование, развивается в письме Комитета по геологии и использованию недр от 16 января 1996 г. N ВО-61/99 "О лицензировании пользования недрами для добычи подземных вод". В нем сказано, что процесс пользования недрами для любых целей тесно связан с извлечением или попутной добычей подземных вод, а подземные водные объекты неотъемлемо входят в единый государственный фонд недр, являющийся основой системы лицензирования недропользования.

Представляет интерес более поздняя позиция Министерства природных ресурсов РФ применительно к аналогичной в некоторой степени ситуации лицензирования недропользования, связанного с использованием поверхностных водных объектов, которая нашла отражение в письме от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 "О порядке лицензирования пользования поверхностными водными объектами при добыче торфа и сапропеля". Так, Министерство природных ресурсов РФ сочло, что добыча торфа и сапропеля - технологический процесс, в котором неразделимы водопользование и недропользование. Следовательно, выдача двух самостоятельных лицензий на недропользование и водопользование нецелесообразна. Поэтому необходимо выдавать единую лицензию на бланке лицензии на право пользования недрами, составными частями которой должны быть материалы, регламентирующие влияние разработки полезных ископаемых на водные объекты, а также договор о водопользовании.

Однако анализ иных правовых актов позволяет выявить существенные противоречия. Так, пунктом 46 "Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии", утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, до оформления лицензии на водопользование гражданам и юридическим лицам, осуществляющим водопользование в соответствии с действующими нормативными актами, разрешается продолжать эту деятельность до выдачи им лицензии в соответствии с графиком, устанавливаемым соответствующим органом лицензирования. Получается, что необходимо получать лицензию именно на водопользование, а не недропользование. Вместе с тем, в п. 28 названных Правил установлено, что для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием поверхностных водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, буровых и иных работ, имеющих отношение к недропользованию, представляется также лицензия на пользование недрами, т.е. необходимо иметь две самостоятельные лицензии - на недропользование и водопользование.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 января 2000 г. N 20 "Об обеспечении лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых" вопросы лицензирования пользования недрами для добычи подземных вод и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, были возложены на Департамент геологии, гидрогеологии и геофизики, т.е. на структуру управления государственным фондом недр, а не вод.

Некоторую ясность в вопрос о порядке лицензирования добычи подземных вод вносит письмо Министерства природных ресурсов РФ от 6 марта 2002 г. N АК-25/967 "О порядке налогообложения добычи подземных вод". Содержащиеся в данном письме разъяснения позволяют сделать вывод о том, что основанием для пользования подземными водными объектами являются лицензия на пользование недрами для добычи подземных вод и лицензия на пользование водными объектами. Наличие лицензии на пользование недрами и отсутствие лицензии на водопользование для добычи подземных вод не является нарушением законодательства. Таким образом, поскольку получение права на добычу подземных вод регламентируется в большей степени Законом о недрах, то и лицензия на добычу подземных вод должна выдаваться в форме лицензии на недропользование.

Законодательство о недрах (ст. 7) для получения лицензии на добычу полезных ископаемых требует: разработки технического проекта; получения на него положительного заключения государственной экспертизы; согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды; определения границ горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек). Вместе с тем, в силу ст. 105 ВК РФ места строительства (размещения) хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов, определяются по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов, государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, очевидно, что ВК РФ расширяет количество обязательных согласований, необходимых для получения лицензии на добычу подземных вод, добавляя как минимум согласование с органом управления водным фондом и органом санитарно-эпидемиологического надзора.

В результате сопоставления норм Закона о недрах и ВК РФ следует сделать вывод о том, что лицензия на добычу подземных вод выдается, а значит, и право пользования недрами может возникнуть только при следующих условиях:

- наличие согласия собственника земельного участка;

- наличие технического проекта на бурение скважины с лицензией проектной организации;

- наличие положительного заключения государственного органа управления фондом недр и положительного заключение государственной экспертизы;

- наличие положительного заключения государственного органа в сфере охраны окружающей среды;

- наличие положительного заключения государственного органа управления охраной и использованием вод;

- наличие положительного заключения государственного органа санитарно-эпидемиологического надзора;

- наличие положительного заключения государственного органа горного надзора;

- наличие решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр.

Возникает вопрос о том, требуется ли наличие положительного заключения экологической экспертизы. По общему правилу в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий и негативных последствий экологически вредной деятельности недропользователи обязаны направлять соответствующие проекты на государственную экологическую экспертизу. Однако прямого указания на то, следует ли проходить экологическую экспертизу при добыче подземных вод, нет ни в водном законодательстве, ни в законодательстве о недрах. Нарушение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" влечет за собой приостановление или прекращение соответствующей деятельности (ст. 34, 56, 66). Проекты, по которым не имеется положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается (ст. 36). В силу ст. 8 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" специально уполномоченные в области экологической экспертизы государственные органы вправе направлять в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. Нарушение требования в сфере прохождения экологической экспертизы влечет ответственность по ст. 8.4 КоАП РФ.

В статье 7 Закона о недрах говорится только о необходимости получения "положительного заключения государственной экспертизы". Однако речь здесь не идет об экологической экспертизе. В пункте 19.4 Положения о порядке лицензирования пользования недрами от 15 июля 1992 г. говорится, что лишь при необходимости проектные и фактические показатели деятельности предприятия могут быть подвергнуты технической, экологической и другой экспертизе с целью определения их соответствие требованиям, установленным Законами РФ "О недрах" и "Об охране окружающей среды".

Рассмотрим материалы судебной практики. Так, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании лицензии на недропользование недействительной, принятого на том основании, что действующее законодательство не предусматривает прохождение экологической экспертизы (дело N 88Г-98-4). Верховный Суд РФ разъяснил, что согласно ст. 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования выдачи лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду. Предусмотренное лицензией право комбината на пользование недрами относится к такой деятельности, поскольку она состоит в глубинном захоронении радиоактивных отходов, и, следовательно, проведение государственной экологической экспертизы при ее выдаче являлось обязательным (постановление Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999 г. "Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 1999 года").

Вопрос о том, относятся ли скважины для добычи подземных вод к объектам, "способным оказать влияние на окружающую среду", в законодательстве о недрах не решен. Казалось бы, соответствующий ответ следует искать в нормах водного законодательства, однако оно содержит лишь отсылочные нормы (ст. 80, 105 ВК РФ). В силу ст. 105 ВК РФ обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации установлена лишь для случаев строительства прямоточных систем технического водоснабжения. Во всех же остальных случаях государственная экологическая экспертиза проводится в соответствии с законодательством об охране окружающей среды (ст. 80 ВК РФ).

Пользование подземными водами обычно связано с устройством буровых скважин. Деятельность по устройству и эксплуатации таких скважин также имеет двойное регулирование. Поскольку скважины для добычи подземных вод связаны с использованием водных ресурсов, то в силу ст. 3 Федерального закона от 23 июня 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" они подпадают под понятие гидротехнического сооружения. Поэтому следует исходить из того, что на них распространяются все требования названного закона, являющегося отраслевым актом водного права.

В соответствии со ст. 107 ВК РФ устройство и эксплуатация скважин, а также использование отработанных месторождений полезных ископаемых для сброса сточных и дренажных вод допускается с соблюдением требований, предусмотренных Водным кодексом РФ и законодательством о недрах. Буровые скважины, в том числе самоизливающие и разведочные, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, консервации или ликвидации в установленном порядке. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую природную среду. В силу ст. 26 Закона о недрах при полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

3. Субъекты права пользования подземными водными объектами

Некоторая коллизия между водным законодательством и законодательством о недрах наблюдается в вопросе о субъектах права пользования недрами и субъектах права водопользования. В силу ст. 27 ВК РФ водопользователем может быть гражданин, использующий водные объекты для собственных нужд. Согласно ст. 9 Закона о недрах граждане к категории пользователей недр не относятся. Лишь при рассмотрении норм Закона о недрах в их системной взаимосвязи напрашивается вывод о том, что граждане все-таки могут пользоваться недрами для добычи подземных вод (при устройстве скважин и колодцев на первый водоносный горизонт на принадлежащих им земельных участках, если такой горизонт не является источником централизованного водоснабжения). Однако в данной ситуации лицензия или иное разрешение не выдается.

Обратим внимание на еще одно расхождение. ВК РФ не предусматривает освобождение от обязанности получения лицензии на водопользование лиц, эксплуатирующих бытовые колодцы и скважины на первом водоносном горизонте, не являющемся источником централизованного водоснабжения*(4). Лишь Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, установлено, что получения лицензии на водопользование не требуется лишь при осуществлении забора воды из одиночных скважин и колодцев с применением бытовых насосов, обустроенных собственниками и пользователями земельных участков, при использовании первого от поверхности водоносного горизонта, если такой водоносный горизонт не используется и не может быть использован для централизованного питьевого водоснабжения (п. 5).

Несколько иначе рассматриваемая ситуация регулируется нормами Закона о недрах. Этим актом установлены требования, в силу которых собственники и владельцы земельных участков имеют право устраивать в пределах их границ бытовые колодцы и скважины на первый водоносный горизонт лишь в порядке, определяемом органами власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ст. 18, 19).

Таким образом, в соответствии с законодательством о недрах субъекты Российской Федерации вправе установить требование о необходимости получения разрешений на добычу подземных вод землепользователями на первом водоносном горизонте, а также регламентировать порядок получения соответствующей разрешительной документации или вовсе запретить такую деятельность. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут установить порядок предоставления недр в пользование для добычи подземных вод лицам, не являющимся собственниками или пользователями соответствующих земельных участков.

4. Виды платежей

Коллизия водного законодательства и законодательства о недрах наблюдается также по вопросу о порядке установления и взимания платы за добычу подземных вод.

Платежи за добычу подземных вод взимаются в соответствии с главами 25.2 "Водный налог" и 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" Налогового кодекса (НК) РФ. В силу ст. 333.9 НК РФ под обложение водным налогом подпадает пользование любыми подземными водными объектами, кроме термальных вод и вод, содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы.

В статье 336 НК РФ прямо не признает объектом налогообложения лишь подземные воды, не числящиеся на государственном балансе запасов полезных ископаемых, добытые индивидуальными предпринимателями и используемые ими непосредственно для личного потребления.

В соответствии со ст. 337 НК РФ видами добытого полезного ископаемого являются лишь те подземные воды, которые содержат полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды. Иные подземные воды, по смыслу данной статьи, к полезным ископаемым не относятся, а значит, их добыча не должна подлежать обложению налогом на добычу полезных ископаемых.

Вместе с тем, в ст. 342 НК РФ говорится, что налогообложение производится по налоговой ставке 0% (тем самым указывается на отнесение к объектам налогообложения) при добыче подземных вод, используемых налогоплательщиком исключительно в сельскохозяйственных целях, включая орошение земель сельскохозяйственного назначения, водоснабжение животноводческих ферм, животноводческих комплексов, птицефабрик, садоводческих, огороднических и животноводческих объединений граждан. Нулевая налоговая ставка применяется и при добыче подземных вод, содержащих полезные ископаемые (промышленных вод), извлекаемые при разработке месторождений других полезных ископаемых, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений. Налогообложение производится по налоговой ставке 5,5% при добыче подземных промышленных и термальных вод (ст. 342).

Интересно обратить внимание и на то, что НК РФ в главе 26 (ст. 336) не признает объектом обложения налогом на добычу полезных ископаемых добычу подземных вод, осуществляемую индивидуальными предпринимателями для собственных нужд, когда соответствующие воды не числятся на государственном балансе полезных ископаемых. Важно отметить, что данная норма охватывает значительно более широкий круг случаев разрешенной безлицензионной добычи подземных вод, чем ст. 18 Закона о недрах, п. 5 постановления Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383. При этом в главе 25.2 НК РФ о таком освобождении ничего не говорится.

Для преодоления коллизии в вопросе о платежах следует исходить из того, что поскольку в соответствии со ст. 337 НК РФ к полезным ископаемым отнесены только подземные воды, содержащие полезные ископаемые (промышленные воды) и (или) природные лечебные ресурсы (минеральные воды), а также термальные воды, то иные подземные воды под регулирование главы 26 НК РФ не подпадают. Пользование этими подземными водными объектами в целях забора воды с 1 января 2002 г. подлежало налогообложению в соответствии с Федеральным законом "О плате за пользование водными объектами", а в настоящее время подчиняется нормам главы 25.2 НК РФ.

В ранее действовавшем законодательстве установление платы за добычу подземных вод шло в рамках платежей, взимаемых при пользовании недрами. Так, постановлением Правительства РФ от 28 октября 1992 г. N 828 "Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна"*(5) были определены предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых для подземных пресных вод. Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 224-ФЗ "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы"*(6) были определены соответствующие ставки в отношении полезных ископаемых, включая подземные воды.

В настоящее время Законом о недрах установлена разветвленная система платежей (ст. 39), которые пользователи недр обязаны вносить помимо налогов и сборов, установленных налоговым законодательством:

1) разовые платежи за пользование недрами;

2) регулярные платежи за пользование недрами;

3) плата за геологическую информацию о недрах;

4) сбор за участие в конкурсе (аукционе);

5) сбор за выдачу лицензий.

В то же время ВК РФ не предусматривает подобной системы платежей, а прямо отсылает к налоговому и бюджетному законодательству. Поэтому важно оценить, применимо ли законодательство о недрах в части платежей при недропользовании к добыче подземных вод.

В силу Закона о недрах (ст. 40) пользователи недр уплачивают разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. При этом минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами предусматриваются в размере не менее 10% от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами.

Кроме этого в соответствии со ст. 41 Закона о недрах за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, берется плата, размер и порядок взимания которой определяются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57 "О плате за геологическую информацию о недрах"*(7) минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, для пользователей недр составляет 10 000 руб. Он может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация. Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя данной информации определяется федеральным органом управления государственным фондом недр.

В силу ст. 42 Закона о недрах с недропользователей взимается сбор за участие в конкурсе (аукционе) и сбор за выдачу лицензий. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии.

На основании ст. 43 Закона о недрах регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Конкретный размер ставки регулярного платежа устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр. Законом о недрах определены пределы такой платы, в частности, применительно к подземным водам. Так, ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях поиска и оценки месторождений подземных вод установлены от 30 до 90 руб. за 1 кв. км участка недр, а ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях разведки подземных вод - от 800 до 1650 руб. за 1 кв. км участка недр.

Таким образом, поскольку при добыче подземных вод используется геологическая информация и выдается лицензия на недропользование, субъект обязан вносить указанные платежи за пользование геологической информацией, сборы за участие в конкурсе или аукционе (если таковые проводятся), сборы за выдачу лицензии, а также предусмотренные Законом о недрах применительно к подземным водам регулярные платежи за поиск, оценку и разведку месторождений подземных вод.

Что касается необходимости внесения разовых платежей при добыче подземных вод, то этот вопрос в Законе о недрах однозначно не решен. Дело в том, что, с одной стороны, разовые платежи связаны с наступлением определенных оговоренных в лицензии на недропользование условий. Поскольку при добыче подземных вод выдается лицензия именно на недропользование, то теоретически такие условия содержаться в ней могли бы. С другой стороны, разовые платежи привязаны к расчету суммы налога на добычу полезных ископаемых, который, как было сказано, не взимается при добыче подземных вод (за исключением случаев добычи термальных вод и содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы). Кроме того, разовые платежи подлежат установлению по результатам конкурса (аукциона), которые в силу Закона о недрах не проводятся при получении лицензии на добычу подземных вод. Следовательно, необходимо исходить из того, что разовые платежи в рассматриваемой ситуации законодательством не предусматриваются.

5. Расчет убытков

В законодательстве отсутствует и единообразное регулирование расчета убытков, причиненных государству несанкционированным использованием подземных вод. Так, если рассматривать ситуацию с позиции законодательства о недрах, то следует применять порядок расчета убытков в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1214-р*(8), в силу которого при определении размеров убытков, причиненных государству в результате самовольного пользования недрами, следует учитывать ставку налога на добычу полезных ископаемых. Если же исходить из регулирования ситуации в рамках водного права, то в соответствии со ст. 333.12 НК РФ при заборе воды сверх установленных лимитов водопользования налоговые ставки в части такого превышения устанавливаются в пятикратном размере налоговых ставок. При этом в отношении безлицензионного водопользования данная статья прямых указаний не содержит. Необходимо при этом помнить, что данное обстоятельство не служит основанием для освобождения плательщика от ответственности, предусмотренной законодательством, т.е. при безлицензионной добыче подземных вод возникают налоговые пени и административно-правовые санкции, а также возможны случаи наступления и рассматриваемой нами далее уголовно-правовой ответственности.

6. Ответственность за допущенные нарушения

Анализ норм законодательства об ответственности за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов также выявляет определенную коллизию. Так, статьями 7.3, 8.9, 8.10 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, за нарушение требований по рациональному использованию недр и за нарушение правил проведения работ по геологическому изучению недр*(9). Действия, за которые предусмотрена ответственность по названным статьям, могут производиться и в процессе использования подземных вод. Вместе с этим, ст. 7.6, 8.13, 8.14 КоАП предусматривают ответственность за самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)*(10). Размер санкций в двух указанных случаях существенно отличается. Следовательно, существенное значение имеет правильная квалификация соответствующее действие - в качестве правонарушения в отношении охраны и использования недр или в качестве правонарушения в отношении охраны и использования водных объектов.

Поскольку подземные воды рассматриваются как самостоятельный вид полезных ископаемых, а порядок получения разрешительной документации на право пользования ими в большей степени регламентируется законодательством о недрах, логично предположить, что и ответственность за правонарушения в данной сфере следует применять по статьям КоАП РФ за нарушение правил недропользования. Однако нормы кодекса не позволяют сделать такой вывод. Наоборот, есть основания полагать, что ответственность за правонарушения в сфере использования подземных водных объектов наступает по статьям КоАП за нарушение правил водопользования. Ведь, во-первых, законодательство об административных правонарушениях является самостоятельным, а значит, подходы, заложенные в водном законодательстве и законодательстве о недрах, могут по-иному регламентироваться в КоАП. Во-вторых, само водное законодательство относит подземные водные объекты к объектам водных отношений (ст. 7, 8 ВК РФ). Полагаем, что данный вопрос должен найти более четкое отражение в нормах действующего законодательства.

Такая же ситуация сложилась и в уголовном праве. Уголовный кодекс (УК) РФ содержит ст. 250 и 255, посвященные уголовной ответственности за экологические преступления в сфере недропользования и водопользования. В соответствии со ст. 250 загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно были совершены на территории заповедника, заказника, в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, образуют состав уголовно наказуемого деяния. В силу ст. 255 нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, также влекут уголовную ответственность.

Очевидно, что нарушения правил при использовании подземных вод могут подпадать под ответственность по обеим статьям УК РФ. Таким образом, возникает вопрос о том, применяется ли ст. 255 УК РФ в случаях нарушения правил охраны и использования подземных водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, а равно при самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых, в том числе подземных вод. УК РФ ответа на него не дает. Представляется, что поскольку подземные воды рассматриваются в качестве самостоятельного вида полезных ископаемых, то ответственность по ст. 255 УК РФ возможна. Вместе с тем, не исключается в соответствующих случаях ответственность и по совокупности статей 250 и 255 УК РФ.

7. Использование земельных участков

Проблемы соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при добыче подземных вод выявляются и в вопросе регулирования использования земельных участков. В силу преамбулы Закона о недрах недра и земельный участок, под которым залегают соответствующие полезные ископаемые, не рассматриваются в качестве единого природного объекта, а наоборот, имеют разные правовые режимы. Водным законодательством вопрос использования земельных участков для добычи подземных вод практически не затрагивается. Следовательно, правовой режим земельных участков, необходимых для добычи подземных вод, регламентируется законодательством о недрах с учетом норм Земельного кодекса РФ.

Лицензия на недропользование предоставляется при наличии согласия на отвод органа управления земельными ресурсами либо собственника земли. Окончательный отвод осуществляется в порядке, предусмотренном земельным законодательством после утверждения проекта работ по недропользованию (ст. 11 Закона о недрах). Утрата права на горный отвод прекращает право на землю. Однако утрата прав на земельный участок не влечет прекращения права пользования недрами: право на землю подчинено праву пользования недрами, так как ст. 20 Закона о недрах не предусматривает в качестве основания прекращения права пользования недрами прекращение прав на землю. Недропользователи обязаны рекультивировать предоставленные земли. На них возлагается обязанность соблюдать нормы закона об охране земель и приводить их в состояние, пригодное для дальнейшего использования (ст. 22 Закона о недрах, ст. 13 Земельного кодекса (ЗК) РФ).

В силу ст. 25.1 Закона о недрах земельные участки могут временно или постоянно отчуждаться для государственных нужд с возмещением их стоимости собственникам земли. Решение об отчуждении принимается федеральными или региональными органами исполнительной власти в соответствии с разделением их полномочий. Могут также устанавливаться публичные сервитуты для временного пользования земельным участком в целях изыскательских, исследовательских и других работ (п. 3 ст. 23 ЗК РФ). Публичный сервитут может устанавливаться:

- законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации;

- нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

- нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

При этом установление публичного сервитута должно обеспечивать интересы:

- государства (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации);

- местного самоуправления или местного населения.

8. Заключение

Подводя итоги, отметим, что проблема разграничения водного законодательства и законодательства о недрах при использовании подземных вод не имеет однозначного решения в действующем законодательстве, что влечет значительное количество коллизий в разных сферах правоприменения. Неразрывная связь подземных вод с вмещающими их горными породами обусловливает то обстоятельство, что любая деятельность по использованию подземных вод будет связана с доступом к недрам, нарушением их естественного состояния, с геологическим изучением состояния недр. Ведь не случайно мониторинг подземных вод осуществляется в первую очередь органами по охране и использованию недр.

Тем не менее, сам процесс водопользования и недропользования должен быть разграничен, так как различен правовой режим этих природных ресурсов. При этом необходимо избежать дублирования процесса получения лицензий и увеличения количества необходимых разрешительных документов и сопутствующих согласований. С учетом того, что использование подземных вод всегда связано с бурением скважин, устройством в недрах иных гидротехнических сооружений, получением геологической информации, а также того, что подземные воды часто содержат полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы (минеральные воды), регулирование в данной сфере должно осуществляться в рамках законодательства о недрах. Однако, принимая во внимание то обстоятельство, что подземные воды предназначены преимущественно для питьевого водоснабжения населения и требуют максимальной защиты, целесообразно в Закон о недрах отдельным блоком добавить нормы об особенностях охраны и использования подземных вод. При этом надо закрепить перечень органов государственной власти, участвующих в согласовании выдачи лицензии на недропользование для добычи подземных вод, обязательно выделив среди них орган, ответственный за охрану и использование водного фонда.

Д.В. Хаустов,

кандидат юрид. наук, преподаватель кафедры экологического

и земельного права юридического факультета

МГУ им.М.В.Ломоносова, директор адвокатского

бюро "Хаустов, Ященко и партнеры"

"Законодательство", N 6, июнь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.).

*(2) Российская газета. 1997. 15 апр.

*(3) Российские вести. 1994. 8 июня.

*(4) Земельным законодательством установлено лишь в общих чертах право собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 40, 41 Земельного кодекса РФ).

*(5) Российская газета. 1992. 6 нояб.

*(6) Там же. 1996. 11 янв.

*(7) Там же. 2002. 6 февр.

*(8) Там же. 1998. 2 сент.; 2001. 11 дек.

*(9) В силу ст. 7.3 КоАП РФ пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

В соответствии со ст. 8.9 КоАП РФ нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.

Согласно ст. 8.10 КоАП РФ невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей природной среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 800 до 1000 МРОТ.

*(10) В силу данной статьи самовольное занятие водного объекта или его части, пользование ими без разрешения (лицензии), если получение таковых предусмотрено законом, а равно без заключенного в соответствии с законом договора либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) или договором, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ; на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ; на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ.

В соответствии со ст. 8.13 КоАП нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ. Нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

В силу ст. 8.14 КоАП нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 15 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.