Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2008 г. N 14АП-4598/2008

24 декабря 2008 г.

г. Вологда Дело N А44-2548/2008

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Осокиной Н.Н., Чельцовой Н.С.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Пушковой Л.В.,

при участии от Комитета Игнатьевой Н.А по доверенности от 11.01.2008 N 33 КГИ-и, от Управления Лучникова Р.В. по доверенности от 09.01.2008 N 180/03,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета по управлению государственным имуществом администрации Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 22 октября 2008 года по делу N А44-2548/2008 (судья Разживин А.А.),

установил

Комитет по управлению государственным имуществом администрации Новгородской области (далее - КУГИ, Комитет) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании незаконными пунктов 3, 5, 6 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - УФАС, Управление) от 19.06.2008.

Решением арбитражного суда от 22 октября 2008 года в удовлетворении требования Комитета о признании незаконными пунктов 3 и 5 оспариваемого решения УФАС отказано, производство по делу в части требования о признании незаконным пункта 6 решения прекращено.

КУГИ в апелляционной жалобе, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просит отменить судебный акт. Полагает, что ООО "Сервис-Фарм" не является участником размещения заказа, а потому его жалоба не могла служить основанием для проведения внеплановой проверки. Оспаривает факты нарушений законодательства о размещении заказа, зафиксированные в решении УФАС. Размещение заказа, по мнению Комитета, заключается в заключении государственного контракта по результатам конкурса. Поскольку в данном случае конкурной комиссией были рассмотрены заявки на участие в открытом аукционе, решение о заключении государственного контракта не принималось, нарушение требования Управления о приостановлении размещения государственного заказа не допущено. Конкурсная документация по запросу антимонопольного органа представлена в полном объёме, протокол заседания комиссии от 17.06.2008 не представлен по уважительной причине, так как на 18.06.208 был подписан не всеми членами комиссии.

УФАС в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы, считают решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения представителей Комитета и Управления, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в части прекращения производства по делу в связи с неправильным применением норм процессуального права.

Как следует из материалов дела, 10.06.2008 в адрес УФАС поступила жалоба ООО "Сервис-Фарм" на действия государственного заказчика - Комитета по охране здоровья населения области (далее - КОЗНО) - при размещении им государственного заказа путём проведения открытого аукциона на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области по лоту N 4. Рассмотрение заявок на участие в аукционе должно было состояться 17.06.2008 (том 1 листы 23-24).

Антимонопольный орган признал, что данная жалоба подана в соответствии с требованиями Федерального закона 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и с соблюдением условий, предусмотренных статьями 57-58 названного Закона. В связи с этим в адрес государственного заказчика - КОЗНО, уполномоченного органа - КУГИ и участника размещения заказа - ООО "Сервис-Фарм" было направлено уведомление от 10.06.2008 N 1801/03 о рассмотрении жалобы 19.06.2008 в 15.00 час по адресу: Великий Новгород, пр. Карла Маркса, д. 3, каб. 207 (том 1 лист 22).

Кроме этого, УФАС в соответствии с частью 4 статьи 60 Закона о размещении заказов в адрес КОЗНО и КУГИ направило требование от 10.06.2008 N 1800/03 о приостановлении размещения заказа по лоту N 4 до рассмотрения жалобы по существу, а также письмо от 10.06.2008 N 1802/03 о предоставлении копий документов и информации, предусмотренных частью 3.1 статьи 60 Закона о размещении заказов, в срок до 18.06.2008 (том 1 листы 25, 26).

По итогам рассмотрения данной жалобы комиссией Управления 19.06.2008 принято решение, в резолютивной части которого указано (том 1 листы 27-31):

1. Признать жалобу ООО "Сервис-Фарм" частично обоснованной.

2. Признать в действиях государственного заказчика - КОЗНО нарушение части 3.1 статьи 34 Закона о размещении заказа, допущенное им при размещении государственного заказа путём проведения открытого аукциона на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области по лоту 4, рассмотрение заявок на участие в котором состоялось 17.06.2008.

3. Признать в действиях уполномоченного органа - КУГИ нарушения частей 3.1 и 4 статьи 60 Закона о размещении заказов, допущенные им при размещении государственного заказа путём проведения открытого аукциона на право заключения государственных контрактов на поставку лекарственных средств в организации здравоохранения Новгородской области по лоту N 4, рассмотрение заявок на участие в котором состоялось 17.06.2008.

4. Выдать государственному заказчику - КОЗНО предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов, указанных в пункте 2 настоящего решения.

5. Выдать комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд области (аукционной комиссии) уполномоченного органа - КУГИ предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

6. Направить материалы жалобы и внеплановой проверки уполномоченному должностному лицу Новгородского УФАС России для рассмотрения вопросов о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении должностного лица государственного заказчика - КОЗНО и должностного лица уполномоченного органа - КУГИ.

На основании данного решения УФАС 19.06.2008 вынесено предписание об устранении в указанные сроки нарушений законодательства о размещении заказов (том 1 листы 32-33).

Письмом от 09.07.2008 комитет сообщил УФАС об исполнении указанного предписания (том 1 листы 34).

Вместе с тем, считая пункты 3, 5, 6 решения антимонопольного органа от 19.06.2008 незаконными, нарушающими его права, 11.08.2008 КУГИ обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (в редакции постановления от 08.02.2007, вступившей в силу с 20.02.2007), Федеральная антимонопольная служба определена в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль в сфере размещения заказов.

Пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 189 (с изменениями, внесёнными постановлением от 30.12.2006 N 841) к основным функциям Федеральной антимонопольной службы отнесены контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд (пункт "г"); для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд - в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов (пункт "д").

Таким образом, УФАС наделено полномочиями для принятия оспариваемого решения.

Доводы КУГИ о том, что ООО "Сервис-Фарм" не является участником размещения заказа, в связи с чем у антимонопольного органа отсутствовали основания для проведения внеплановой проверки, не основаны на нормах закона.

В силу частей 1 и 5 статьи 17 Закона о размещении заказов контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путём плановых и внеплановых проверок.

Внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Закона.

Правом обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии обладает любой участник размещения заказа (часть 1 статьи 57 Закона о размещении заказов).

В силу статьи 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных настоящим Законом и иными федеральными законами.

Таким образом, участниками размещения заказов могут выступать потенциальные поставщики, исполнители, подрядчики, готовые выполнить обязательства по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для публичных нужд. Участники размещения заказа должны отвечать основным требованиям, установленным в статье 11 Закона о размещении заказов.

Из буквального толкования упомянутой нормы, а также положений части 1 статьи 46, части 2 статьи 57 Закона о размещении заказов не следует, что участник размещения заказа - это лицо, подавшее заявку на участие в торгах. Закон прямо не связывает возникновение статуса участника размещения заказа с подачей заявки на участие в торгах (конкурсе, аукционе) котировочной заявки. В то же время необходимо учитывать статус подателя жалобы и его юридический интерес для участия в конкурсе.

Материалами дела подтверждено, что ООО "Сервис-Фарм" имеет лицензию на осуществление фармацевтической деятельности, основным видом его деятельности является оптовая торговля фармацевтическими и медицинскими товарами, общество участвовало в подобном аукционе в Тверской области. Допущенные нарушения при составлении конкурсной документации препятствовали ему подать заявку на участие в торгах, чем и обусловлена его жалоба. Общество также проявило разумный интерес к участию в процессе обжалования действий государственного заказчика, направив своего представителя на рассмотрение жалобы 19.06.2008.

На основании изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что ООО "Сервис-Фарм", являясь участником размещения заказа, имело право обратиться с жалобой на действия аукционной комиссии. Вследствие этого проведение УФАС внеплановой проверки основано на нормах части 5 статьи 17 Закона о размещении заказов.

Главой 8 Закона о размещении заказов установлены способы обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.

Согласно части 3.1 статьи 60 Закона о размещении заказа заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация, конкурсная, аукционная или котировочные комиссии, действия (бездействия) которых обжалуются, обязаны представить на рассмотрение жалобы по существу конкурсную документацию, в том числе и протоколы рассмотрения заявок.

Судом на основании представленных доказательств установлено, что запрос УФАС от 10.06.2008 о предоставлении в срок до 18.06.2008 копий документов и информации, предусмотренных частью 3.1 статьи 60 Закона о размещении заказа, получен Комитетом 16.06.2008. В установленный срок были представлены копии части запрошенных документов. Протокол заседания конкурсной комиссии от 17.06.2008 по рассмотрению заявок на участие в открытом аукционе на право заключения государственного контракта не представлен ни 18.06.2008, ни на день рассмотрения жалобы по существу.

Объяснение Комитета о невозможности представления данного протокола ввиду того, что он не был подписан всеми членами комиссии, не может быть принято во внимание. Текст протокола размещён на сайте КУГИ 17.06.2008, а потому является официальной информацией о результатах рассмотрения заявок. Следовательно, КУГИ не были предприняты достаточные меры для представления упомянутого протокола либо его копии в установленный срок. Вывод суда о нарушении Комитетом части 3.1 статьи 60 Закона о размещении заказов является обоснованным.

Также законным и обоснованным является решение суда в части, подтвердившей факт нарушения КУГИ положений части 4 статьи 60 Закона о размещении заказов.

На основании указанной нормы, а также пункта 3.20 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, утверждённого приказом ФАС России от 14.11.2007 N 379, антимонопольный орган вправе приостановить размещение заказа до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии по существу, направив в письменной форме указанным лицам требование о приостановлении размещения заказа до рассмотрения жалобы по существу, которое является для них обязательным.

В силу статьи 5 Закона о размещении заказов под размещением заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из вышеуказанного следует, что заказчик, уполномоченный орган, конкурсная, аукционная или котировочная комиссии, уведомленные письменно о приостановлении размещения заказа территориальным органом ФАС России, обязаны безусловно прекратить дальнейшие действия по размещению заказа до рассмотрения жалобы по существу. При этом под прекращением дальнейших действий следует понимать не только невозможность заключения государственного или муниципального контракта, но и совершение иных действий, относящихся к процедуре рассмотрения заказа, в том числе и рассмотрение поданных заявок на участие в проводимом аукционе.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что Управлением 10.06.2008 в адрес Комитета было направлено требование о приостановлении размещения заказа по лоту N 4 до рассмотрения жалобы по существу и уведомление о принятии жалобы, месте и времени её рассмотрения (листы 22-25). Данное требование было получено Комитетом 16.06.2008. Рассмотрение жалобы было назначено на 19.06.2008.

Вместе с тем, 17.06.2008 комиссия по размещению заказов рассмотрела поданные заявки на участие в аукционе, в том числе по лоту N 4 (том 1 листы 66-70).

Следовательно, требование Управления о приостановлении размещения заказа по лоту N 4 до рассмотрения жалобы по существу исполнено не было, что является нарушением части 4 статьи 60 Закона о размещении заказов.

Согласно части 6 статьи 60 Закона о размещении заказов по результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган принимает решение о выдаче предписаний, предусмотренных частью 9 статьи 17 настоящего Закона.

Во исполнение указанной нормы, установив нарушение законодательства Российской Федерации о размещении заказов, УФАС приняло решение о выдаче предписания, что отражено в пункте 5 резолютивной части обжалуемого решения, и выдало предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказа. Оснований для признания незаконным решения в указанной части не имеется.

В то же время апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции ошибочно прекратил производство по требованию Комитета о признании незаконным пункта 6 решения УФАС.

Применение положений пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ суд мотивировал тем, что решение Управления в части пункта 6 не является тем ненормативным актом, действием (бездействием) государственного органа, которым на Комитет возложены какие-либо обязанности, создающие препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, следовательно, требование о признании его незаконным не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вынесение УФАС решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства регламентировано статьёй 49 Закона о размещении заказов, пунктами 2.26-2.29 Правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утверждённых приказом ФАС России от 02.02.2005 N 12. В частности, при принятии такого решения антимонопольный орган обязан разрешить вопрос о направлении материалов в правоохранительные органы, об обращении в суд, о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы или органы местного самоуправления.

Решение антимонопольного органа обладает всеми признаками ненормативного правового акта, возможность обжалования которого предусмотрена нормами АПК РФ: решение принимается уполномоченным органом, подлежит письменному оформлению, носит характер правоприменительного, индивидуально-конкретного и обязательного акта.

Таким образом, решение антимонопольного органа - это индивидуально-конкретный процессуальный акт, принятый антимонопольным органом на основе действующего законодательства в результате рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в письменной форме, носящий государственно-властный и обязательный характер. В этом качестве следует расценивать всё решение без изъятия каких-либо его частей, тем более, что содержание решения определено законом, выполнение которого является обязательным для антимонопольного органа. Требование заинтересованного лица о признании недействительным (незаконным) решения антимонопольного органа подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции на основании пункта 3 части 4 статьи 272 АПК РФ отменяет решение суда от 22 октября 2008 года в части прекращения производства по требованию КУГИ о признании незаконным пункта 6 решения УФАС и рассматривает вопрос по существу.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, условиями признания ненормативного правового акта органа государственной власти, незаконными действий (бездействия) его должностных лиц являются не соответствие таких акта или действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение при этом прав и законных интересов лица, обратившегося в суд, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ, апелляционная коллегия считает, что решение Управление вынесено уполномоченным органом в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов, доказательств нарушения прав и законных интересов Комитета этим решением не представлено. Следовательно, оснований для признания недействительным оспариваемого решения в части пункта 6 не имеется, требования Комитета удовлетворению не подлежат.

Расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на заявителя.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, частью 3 статьи 270, статьёй 271, пунктом 3 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Новгородской области от 22 октября 2008 года по делу N А44-2548/2008 отменить в части прекращения производства по требованию Комитета по управлению государственным имуществом администрации Новгородской области о признании незаконным пункта 6 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 19.06.2008.

В удовлетворении требований Комитета по управлению государственным имуществом администрации Новгородской области в указанной части отказать.

В остальной части решение Арбитражного суда Новгородской области от 22 октября 2008 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по управлению государственным имуществом администрации Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

Н.Н. Осокина Н.С. Чельцова