Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2009 г. N 14АП-3160/2009

08 июля 2009 г.

г. Вологда Дело N А13-2811/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Потеевой А.В., судей Кудина А.Г. и Мурахиной Н.В. при ведении протокола секретарём судебного заседания Перетятько А.С.,

при участии от администрации Малышевой И.Л. по доверенности 11.01.2009 N 1-17/04, от УФАС Анфимовой С.Л. по доверенности от 20.11.2008 N 2818, Лесихиной Т.А. по доверенности от 05.08.2008 N 1624,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 22 мая 2009 года по делу N А13-2811/2009 (судья Селиванова Ю.В.),

установил

администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с требованием, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС, Управление) о признании недействительными решения от 06.03.2009 N 2-15/09 и предписания от 06.03.2009 N 2-15/09.

Определением арбитражного суда от 26 марта 2009 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечена индивидуальный предприниматель Шилова Юлия Евгеньевна.

Решением от 22 мая 2009 года Арбитражный суд Вологодской области отказал в удовлетворении заявленных требований.

Оспаривая судебный акт в апелляционном порядке, Администрация указала на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Считает, что в её действиях отсутствует нарушение Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), между Шиловой Ю. и Администрацией имеется спор о месторасположении земельного участка, который она желает получить в аренду для размещения торгового павильона.

УФАС в отзыве и его представитель в судебном заседании отклонили доводы жалобы, считая решение и предписание законными и обоснованными. По мнению Управления, отказ Администрации в предоставлении испрашиваемого земельного участка необоснованно препятствует осуществлению предпринимательской деятельности Шиловой Ю.Е. на рынке розничной торговли продуктами питания в границах деревни Кораблево Абакановского сельского поселения, что сокращает количество хозяйствующих субъектов и приводит к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Шилова Ю.Е. извещена надлежащим образом надлежащим образом, в судебное заседание не явилась, отзыв на жалобу не представила. Дело рассмотрено без участия третьего лица на основании статей 123, 156, 200, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, исследовав доказательства по делу, апелляционная коллегия находит жалобу Администрации обоснованной, а решение суда - подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, УФАС в связи с поступившим заявлением предпринимателя Шиловой Ю.Е. возбуждено дело по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции. В ходе проверки Управлением установлено, что 01.11.2008 предприниматель Шилова Ю.Е. обратилась в Администрацию с заявлением о предоставлении ей в аренду сроком на 11 месяцев земельного участка площадью 100 кв. м, расположенного в деревне Кораблево Абакановского сельского поселения Череповецкого района, для размещения на нём торгового павильона (временное сооружение без права строительства). Решением земельной комиссии от 12.11.2008 ей отказано в выделении испрашиваемого земельного участка ввиду отсутствия необходимости открытия в данном населенном пункте новых торговых точек. Впоследствии решением земельной комиссии от 30.01.2009, отменившим решение от 12.11.2008, заявительнице предложено на выбор четыре варианта размещения торгового павильона, от которых Шилова Ю.Е. оказалась (листы дела 33-43).

На основании указанных фактов УФАС пришло к выводу о нарушении Администрацией статьи 15 Закона защите о конкуренции, которое выразилось в необоснованном воспрепятствовании Шиловой Ю.Е. осуществлению предпринимательской деятельности на рынке розничной торговли продуктами питания, что может привести к ограничению конкуренции на товарном рынке, в частности, сокращению числа хозяйствующих субъектов. По результатам проверки принято решение от 06.03.2009 N 2-15/09 и выдано предписание от 06.03.2009 N 2-15/09, которым на Администрацию возложена обязанность по предоставлению предпринимателю испрашиваемого земельного участка в соответствии с действующим законодательством (листы дела 11-14).

Администрация оспорила решение и предписание УФАС в рамках настоящего дела.

В соответствии со статьёй 3 Закона о защите конкуренции данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления.

Статьёй 15 названного Закона органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В числе признаков ограничения конкуренции данный Закон называет сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьёй 15 Закона защите о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определённом товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершёнными действиями и наступившими последствиями.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Администрация, отказывая Шиловой Ю.Е. в предоставлении испрашиваемого земельного участка и впоследствии предложив иные варианта размещения торгового павильона, руководствовалась лишь заключением отделов архитектуры и градостроительства и экономического развития об отсутствии необходимости размещения в деревне Кораблево новых торговых точек (лист дела 66). Такое решение Администрации нельзя признать обоснованным, поскольку выводы о насыщенности рынка торговыми точками должны быть документально подтверждены, например, сведениями о наличии в населённом пункте торговых точек, их расположении, видах, основных характеристиках, исследованием ассортиментного перечня продаваемых товаров, расчётами потребности населения в торговом обороте и прочее.

Между тем совершение действий, хотя и в нарушение норм земельного законодательства, не свидетельствует о нарушении Закона о защите конкуренции. Выводы суда о том, что принятие Администрацией решения об отказе в предоставлении земельного участка привело или могло привести к ограничению конкуренции, объективно не подтверждены.

Антимонопольному контролю подлежат не любые действия органов государственной власти или местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке. Административный барьер (действия (бездействие) государственного органа или органа местного самоуправления) не всегда создаёт негативные последствия для рассматриваемой конкурентной среды. При определённых обстоятельствах и условиях он может оказывать нулевой эффект на конкретный товарный рынок (например, при различных действительных и предполагаемых сбытовых потоках, разной ориентации бизнеса по территориальному признаку у различных хозяйствующих субъектов, действующих или желающих войти не на один, а на разные рынки). Более того, нельзя исключить, что он может создавать для определённого рынка и позитивные последствия (например, способствуя поэтапному и планомерному росту малых хозяйств в противовес возможному резкому демпингу со стороны крупного производителя, способного установить чрезмерно жёсткий вариант взаимодействия малых и крупного хозяйствующих субъектов на одном товарном рынке, вытеснить малых субъектов с рынка и в той или иной степени монополизировать таковой впоследствии).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ антимонопольный орган должен доказать, что совершение тех или иных действий органами государственной власти или местного самоуправления привело или могло привести к недопущению, ограничению конкуренции на товарном рынке.

В данном случае УФАС не определило товарный рынок, в конкурентную среду которого допущено вмешательство со стороны Администрации, не провело анализ указанного рынка и не установило положение на нём хозяйствующих субъектов и, как следствие, не изучило действительные либо возможные последствия по факту создания административного барьера, не дало им оценки как негативным в отношении правильно определённого товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства. Решение и предписание Управления не содержат необходимых выводов, подтверждённых допустимыми доказательствами, по исследованию конкурентной среды, а потому признаются судом апелляционной инстанции незаконными.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, и неправильным применением Закона о защите конкуренции, который к рассматриваемым правоотношениям применению не подлежал.

Государственная пошлина по делу не взыскивается, так как в силу пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины по делам.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктами 2 и 4 части 1, пунктом 2 части 2 статьи 270, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Вологодской области от 22 мая 2009 года по делу N А13-2811/2009 отменить.

Признать не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 06.03.2009 N 2-15/09 и вынесенное на его основе предписание от 06.03.2009 N 2-15/09.

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области устранить допущенное нарушение прав и законных интересов Администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области.

Председательствующий

А.В. Потеева

Судьи

А.Г. Кудин Н.В. Мурахина