Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре от 14 сентября 2006 г. N вн 3.26-16/586 на проект федерального закона N 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничительных полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом", внесенный депутатами Государственной Думы В.Н. Гришиным, В.А. Пехтиным, В.С. Плескачевским, Е.Ф. Лаховой, Л.Л. Коршуновым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре от 14 сентября 2006 г. N вн 3.26-16/586
на проект федерального закона N 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничительных полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом", внесенный депутатами Государственной Думы В.Н. Гришиным, В.А. Пехтиным, В.С. Плескачевским, Е.Ф. Лаховой, Л.Л. Коршуновым

Досье на проект федерального закона

Комитет по культуре рассмотрел проект N 332114-4 по вопросам своей компетенции и сообщает следующее:

Законопроектом предлагается передача полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны и сохранения объектов культурного наследия в субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления. В этой связи проектом определен перечень полномочий Российской Федерации, передаваемых в субъекты Российской Федерации, предусмотрена обязательность выделения субвенций из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на выполнение указанных полномочий, предложены параметры, необходимые для расчета объема субвенций, а также предлагается преобразование территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции надзора за сохранением объектов культурного наследия, в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Проектом вносятся изменения в Федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", не относящиеся к разграничению полномочий. Так, законопроектом вносятся изменения в порядок ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия (далее - Реестр), в порядок исключения объектов культурного наследия из Реестра, в порядок принятия решения об изменении категории значимости объекта культурного наследия, а также в порядок оформления охранных обязательств пользователя объекта культурного наследия.

В статье 3 проекта закона предлагается новая редакция абзаца 17 статьи 37 и части 2 статьи 39 Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", уточняющая полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в финансировании объектов культурного наследия. В частности, полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия прелагается закрепить в зависимости от форм и видов собственности на эти объекты, а по государственной охране - в зависимости от категории значимости памятников истории и культуры.

С предлагаемыми нормами необходимо согласиться, поскольку они точны и не допускают двойного толкования полномочий.

В статье 14 проекта вносятся изменения в федеральный закон N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия...", в том числе:

- в подпунктах 1) и 2) уточняются название Главы II закона и полномочия федеральных органов государственной власти, аналогичные тем, которые предлагаются в статье 3 проекта. С предлагаемой редакцией можно согласиться при условии включения в название Главы II после слова "Федерации" слов "органов государственной власти субъекта Российской Федерации";

- подпунктом 2) вносятся уточнения и дополнения в полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с которыми можно согласиться;

- подпунктом 3) предлагается введение в закон трех дополнительных статей (9.1 - 9.3), устанавливающих полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления в этой области.

В предлагаемой статье 9.1 предусматривается:

- передача субъекту Российской Федерации полномочий Российской Федерации по всем памятникам истории и культуры федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации. С предлагаемой нормой можно согласиться, однако необходимо указать те критерии, руководствуясь которыми Правительство Российской Федерации должно составлять указанный перечень. Например, при составлении списка должны учитываться объекты, включенные в Список Всемирного культурного и природного наследия, историко-культурные заповедники, памятники истории и культуры, в которых размещаются органы государственной власти и подведомственные им организации, объекты культурного наследия, не подлежащие изъятию из федеральной собственности, и т.п.;

- предоставление субвенцией из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий, объем которых рассчитывается на основании методики, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Методика должна основываться на количестве и категории объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по которым переданы субъекту Российской Федерации.

С предлагаемыми нормами можно согласиться, однако необходимо добавить в качестве условий для выделения субвенций наличие в субъекте Российской Федерации уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия;

- законопроект предусматривает согласование федеральным органом исполнительной власти решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

С предлагаемыми нормами можно согласиться.

В статьях 9.2 и 9.3 определяются полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с которыми можно согласиться.

4) - вносится уточненная редакция пункта 4 статьи 13 федерального закона о финансировании работ по сохранению памятников истории и культуры, находящихся в собственности Российской Федерации, и государственной охраны памятников федерального значения, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, с которой можно согласиться.

5) и 6) - вносятся изменения в порядок ведения Реестра (статья 18 федерального закона).

Предлагается включение объектов культурного наследия федерального значения в Реестр без согласования с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится памятник истории и культуры, а также уточняется порядок внесения данных об объектах культурного наследия в Реестр, что позволит ускорить выпуск подзаконного акта о порядке ведения Реестра, подготовка которого тормозилась из-за отсутствия точной формулировки закона. С данными предложениями необходимо согласиться.

Однако в части первой пункта 5) проекта упущена формулировка о порядке внесения данных об объекте культурного наследия федерального значения в Реестр. Эту норму необходимо внести, установив, что объекты культурного наследия федерального значения вносятся в Реестр федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия, на основании акта Правительства Российской Федерации.

В статье предлагается изменение порядка исключения объекта культурного наследия из Реестра. Право принятия решения об исключении из Реестра объекта культурного наследия регионального значения и местного значения передается федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия.

Действующим законом решение об исключении из Реестра объекта культурного наследия любой категории значимости принимается Правительством Российской Федерации.

Предлагаемые изменения представляются преждевременными, поскольку действующий порядок никогда не подвергался сомнению. Необходимость обращения в Правительство Российской Федерации об исключении памятника из Реестра дисциплинирует субъект Российской Федерации и позволяет избежать излишнего сноса объектов наследия, что всегда следует за решением об исключении памятника из Реестра.

7) - предлагается оформление охранного обязательства пользователя объектом культурного наследия органами государственной власти, осуществляющими полномочия собственника данного объекта. С этим предложением нельзя согласиться по нескольким причинам:

а) охранные обязательства на самом деле являются обязательствами по сохранению объекта культурного наследия и направлены на проведение ремонтно-реставрационных и иных работ, обеспечивающих сохранность объекта культурного наследия. Эти обязательства оформляются в целях государственной охраны объекта культурного наследия. Однако органы государственной власти, осуществляющие полномочия собственников, не ставят своей задачей государственную охрану и сохранение объекта культурного наследия. Такая задача стоит перед органами охраны объектов культурного наследия. В связи с изложенным оформление охранных обязательств не должно входить в полномочия собственников;

б) предлагаемый порядок оформления охранных обязательств противоречит порядку оформления охранных обязательств объектов культурного наследия, предусмотренному федеральным законом о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 29). Однако изменений в данный федеральный закон законопроектом не предлагается;

в) охранные обязательства должны оформляться не только в случае передачи памятника в аренду или в безвозмездное пользование, а в любых случаях изменения формы пользования памятником и при отчуждении памятника из государственной или муниципальной собственности.

Учитывая изложенное, пункт 7) статьи 14 необходимо переработать.

Статья 19, пункт 3) - предусматривает преобразование территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникации по охране культурного наследия в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. С этой нормой согласиться нельзя по следующим причинам:

а) уничтожение территориальных органов Федеральной службы надзора ничего не прибавит субъектам Российской Федерации (численность сотрудников территориальный органов, занимающихся вопросами охраны культурного наследия, составляет 28 человек). Кроме того, Федеральная служба надзора, помимо полномочий по государственной охране объектов культурного наследия, осуществляет полномочия по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций, архивного и музейного дела, которые не передаются данным проектом органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Проектом предусмотрены расширенные полномочия контрольно-надзорного органа в сфере охраны объектов культурного наследия, в том числе контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, издание методических указаний и инструкций (п. 7 ст. 14). Очевидно, что столь расширенные полномочия требуют не сокращения, а увеличения штатов и обязательного наличия территориальных органов, без которых осуществлять контрольно-надзорные функции невозможно.

В целом из текста предлагаемого проекта федерального закона не ясно главное - указанные полномочия по охране и сохранению объектов культурного наследия передаются в субъекты Российской Федерации в обязательном порядке и без учета возможностей данного субъекта эти полномочия выполнить, или все-таки по соглашениям, как это предусмотрено действующим Федеральным законом N 73-ФЗ и Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.8)

Если в обязательном порядке, то из текста действующего закона необходимо исключить нормы, связанные с передачей полномочий на основании Соглашений, что проектом закона не предусмотрено. Однако отмена процедуры Соглашений и вступление в силу положений о передаче полномочий в равной мере в субъекты Российской Федерации приведет к очередному кризису в охране наследия, поскольку только четыре субъекта Российской Федерации имеют самостоятельные уполномоченные органы охраны объектов культурного наследия в составе органов исполнительной власти. Учитывая изложенное, Комитет отмечает необходимость передачи федеральных полномочий в субъекты Российской Федерации на основании Соглашений.

Статья 20, в которой устанавливаются сроки вступления в действие данного закона.

Исходя из текста законопроекта, субъект Российской Федерации обязан приступить к выполнению переданных полномочий со дня официального опубликования закона. Однако проектом федерального закона о бюджете на 2007 год субвенции субъектам Российской Федерации на цели, предусмотренные проектом закона, не предусматривались. В связи с этим необходимо внести изменения в данную статью с указанием иных сроков вступления в силу предлагаемого закона.

В тексте законопроекта указываются федеральные органы исполнительной власти и их конкретные полномочия, что, по мнению депутатов Комитета, противоречит Конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". Кроме того, конкретизация федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия не предлагается для всего текста федерального закона, что является нарушением внутренней логики закона.

Высказанные замечания должны быть устранены ко второму чтению проекта.

Принимая во внимание изложенное, Комитет по культуре рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 332114-4 при условии учета во втором чтении указанных замечаний.

Председатель Комитета

И.Д. Кобзон