Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 20 сентября 2006 г. N вн 2.2-1/2941 по проекту федерального закона N 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом", внесенному депутатами Государственной Думы В.И. Гришиным, Е.Ф. Лаховой, В.А. Пехтиным, В.С. Плескачевским и другими (первое чтение, повторно) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 20 сентября 2006 г. N вн 2.2-1/2941
по проекту федерального закона N 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом", внесенному депутатами Государственной Думы В.И. Гришиным, Е.Ф. Лаховой, В.А. Пехтиным, В.С. Плескачевским и другими
(первое чтение, повторно)

Досье на проект федерального закона

Изучив проект федерального закона, Правовое управление сообщает, что законопроект в целом соответствует положениям Конституции Российской Федерации и действующему законодательству Российской Федерации. При доработке законопроекта ко второму чтению следует учесть следующие замечания.

1. Законопроектом предусматривается передача из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации средств в виде субвенций для реализации полномочий Российской Федерации, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая, что в соответствии со статьей 20 законопроекта, ряд положений федерального закона вступают в силу с 1 января 2007 года, полагаем необходимым согласовать рассматриваемый законопроект в части финансового обеспечения с проектом федерального закона N 335233-4 "О федеральном бюджете на 2007 год", поскольку на основании статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете.

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 законопроекта вносятся изменения в статью 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). В действующей редакции статьи 17 содержится положение о том, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Согласно же предлагаемым изменениям высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) будет определять только структуру тех исполнительных органов, которые осуществляют полномочия за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Исходя из того, что статья 17 Федерального закона N 184-ФЗ является общей, базовой статьей, посвященной вопросам системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вносимое изменение нарушает логику данной статьи, поскольку исключает общее положение об определении структуры органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации и будет регулировать только вопрос, непосредственно связанный с разграничением полномочий и их осуществлением органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим предлагаем исключить предложенное положение в статью 17 Федерального закона N 184-ФЗ и включить его в пункт 4 статьи 12 законопроекта, вносящий изменения в статью 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. Кроме того, при доработке данного положения законопроекта следует иметь в виду, что как в действующей редакции пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, так и в редакции законопроекта содержится положение о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий. Таким образом, неясно, как будет определяться структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия за счет субвенций из федерального бюджета и использующих при этом финансовые средства бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в положениях законопроекта (см., например, пункт 9 статьи 2, пункт 3 статьи 6) в перечне полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается полномочие по самостоятельному формированию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих собственные полномочия в тех же сферах деятельности (в области образования, области здравоохранения), что и передаваемые полномочия. В связи с этим, обращаем внимание, что осуществление собственных полномочий субъекта Российской Федерации, а также осуществление переданных полномочий может быть возложено на один и тот же орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3. В соответствии с законопроектом (пункт 8 статьи 2, пункт 3 статьи 8, пункт 4 статьи 17) федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, предоставляется право устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий. Вместе с тем, согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (как в действующей редакции, так и в редакции законопроекта) эта функция отнесена к компетенции Правительства Российской Федерации.

Аналогичное замечание касается подпункта "д" пункта 2 статьи 14 проекта, где устанавливается полномочие федерального органа государственной власти по определению порядка организации историко-культурного заповедника федерального значения, тогда как пункт 3 статьи 58 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" данный вопрос относит к компетенции Правительства Российской Федерации при соблюдении соответствующих процедур.

Отмечаем также, что согласно предлагаемой редакции части восьмой статьи 4 Федерального закона "О животном мире" (пункт 1 статьи 8 проекта) перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, утверждается Правительством Российской Федерации, что не согласуется с частью третьей этой же статьи, согласно которой разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным законом.

4. Согласно изменениям, предлагаемым в статью 19 Федерального закона N 184-ФЗ (пункт 2 статьи 12 проекта), решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отставки по собственному желанию принимает Президент Российской Федерации. Исключение из процедуры досрочного прекращения полномочий по указанному основанию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не согласуется с концепцией наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), согласно которой именно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделяет гражданина Российской Федерации указанными полномочиями.

5. Положение законопроекта о том, что полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут передаваться законами субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления (подпункт "г" пункта 4 статьи 12) нарушает соотношение "уровень передаваемых полномочий - уровень закона": согласно части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, пределы передаваемых от субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления полномочий определены также и пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

6. Редакция нового пункта 9 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (подпункт "д" пункта 4 статьи 12 проекта), требует уточнения, поскольку его содержание предусматривает неоднозначное толкование.

Отмечаем также, что в согласовании между собой нуждаются абзац второй подпункта "г" пункта 2 и абзац пятый пункта 3 статьи 14 законопроекта.

7. Согласно положению части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации передача полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможна, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этой связи следует иметь в виду, что согласно статье 20 (абзац третий пункта 5) Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности Российской Федерации, не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Однако в статье 18 проекта предлагается передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия, в том числе по принятию решений о реорганизации в форме слияния и присоединения и об их ликвидации, утверждению передаточного акта, разделительного или ликвидационного баланса; назначению на должность руководителя, заключению, изменению и прекращению трудового договора с ним, утверждению устава федерального государственного унитарного предприятия (абзацы 7, 10 пункта 9 части 1 проекта статьи 18 проекта); закреплению находящегося в федеральной собственности имущества на праве оперативного управления за федеральными государственными унитарными предприятиями и прекращению этого права (пункт 11 части 1 статьи 18 проекта).

В этой связи обращаем внимание, что если в статье 18 проекта речь идет о смене собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия (передача такого имущества в собственность субъекта Российской Федерации), то, поскольку указанной статьей не предлагается каких-либо особых правил по передаче имущества в случае перераспределения имущества, связанного с передачей полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации, будет применяться общий порядок передачи имущества, установленный частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Если же речь о смене собственника не идет, следует в рамках проекта внести соответствующие изменения в статью 20 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

8. Пунктом 2 статьи 15 законопроекта предусматривается право органов местного самоуправления на совершение нотариальных действий. Следует иметь в виду, что указанные действия являются государственными полномочиями, осуществляются от имени Российской Федерации. В связи с этим должен быть соблюден порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусмотренный Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 132) и статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того следует учитывать, что в законопроекте не решены вопросы о порядке совершения органами местного самоуправления поселений нотариальных действий, о порядке завершения находящихся в производстве органов местного самоуправления нотариальных действий в случае возникновения основания для прекращения осуществления соответствующих государственных полномочий, о порядке хранения органами местного самоуправления документов, образовавшихся в связи с совершением ими нотариальных действий.

Следует также отметить, что как в указанной статье законопроекта, так и в статье 4 законопроекта, вносящей изменения в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, говорится о наделении органов местного самоуправления поселений правом совершать некоторые нотариальные действия. В связи с этим обращаем внимание, что передаваемые функции свойственны, скорее, должностным лицам муниципального образования, нежели органам местного самоуправления. Так, например, статья 1125 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что в случае, когда право совершения нотариальных действий предоставлено законом должностным лицам органов местного самоуправления и должностным лицам консульских учреждений Российской Федерации, завещание может быть удостоверено вместо нотариуса соответствующим должностным лицом с соблюдением правил настоящего Кодекса о форме завещания, порядке его нотариального удостоверения и тайне завещания.

Предусмотренное проектом изменение в подпункт 28 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (последний абзац подпункта "б" пункта 4 статьи 12 проекта), согласно которому предлагается отнести к полномочиям субъектов Российской Федерации определение "минимального" количества должностей нотариусов в нотариальном округе, требует дополнительного обсуждения, поскольку такое изменение нарушает распределение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе, согласно которому Российская Федерация устанавливает порядок, в соответствии с которым определяется количество должностей нотариусов в нотариальном округе (часть 2 статьи 12 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), а субъект Российской Федерации определяет конкретное количество должностей нотариусов в нотариальном округе в пределах территории субъекта Российской Федерации в соответствии с указанным порядком (подпункт 28 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

В предлагаемой проектом (пункт 2 статьи 4) новой редакции статьи 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате необходимо уточнить перечень нотариальных действий, совершаемых должностными лицами органов местного самоуправления поселения, имея в виду положения пункта 7 статьи 1171 ГК РФ, согласно которым должностные лица местного самоуправления могут принимать необходимые меры не только по охране наследства, но и управлению им.

Предлагаемые проектом (пункт 4 статьи 4) изменения в статьи 65 и 66 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, посвященные вопросам охраны и управления наследственного имущества, нуждаются в согласовании с положениями пункта 5 статьи 1171 ГК РФ и статьи 1173 ГК РФ, в которых указанные вопросы регламентированы иначе, чем это предусмотрено проектом.

9. В положениях законопроекта, которые регулируют вопросы передачи полномочий Российской Федерации в области образования, области охраны здоровья граждан, области охраны и использования животного мира, других областях (пункт 8 статьи 2, пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 8, пункт 3 статьи 14 и статьи 17 и 18 проекта), в том числе вопросы передачи соответствующих средств из Федерального фонда компенсаций, используется формулировка "объем средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации", которая не совпадает как с положениями статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и с пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Кроме того, обращаем внимание, что в содержании указанных положений не установлен порядок представления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отчетности об осуществлении переданных полномочий, что не соответствует требованиям, установленным пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ в редакции законопроекта (подпункт "г" пункта 4 статьи 12 проекта).

10. Законопроектом предлагаются формулировки, содержащие термины, не применяемые в законодательстве Российской Федерации и понятия которых не раскрыты, поэтому проектируемые нормы не представляется возможным не только соотнести с действующим законодательством Российской Федерации, но и понять их смысловую нагрузку. Указанное замечание относится к терминам "образовательные программы, по которым установлены государственные требования" (статья 2 проекта) и "дополнительные условия оказания медицинской помощи, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункт 3 статьи 6 проекта).

11. Полагаем целесообразным в рамках представленного законопроекта устранить несогласованность в части финансового обеспечения полномочия, касающегося организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

В соответствии с подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ и пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" к полномочиям субъектов Российской Федерации относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

В вышеназванных законодательных актах Российской Федерации используется формулировка "получение образования в общеобразовательных учреждениях", которой не охватываются все типы образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы (в частности, дошкольные образовательные учреждения), что влияет на исполнение финансовых обязательств.

В связи с этим, предлагаем рассмотреть вопрос об устранении выявленных несогласованностей соответствующих положений законодательных актов Российской Федерации путем замены в них термина "общеобразовательные учреждения" на термин "образовательные учреждения, реализующие основные общеобразовательные программы" (в соответствующем падеже), что будет способствовать однозначному восприятию правовых норм.

12. Пунктом 7 статьи 2 проекта предлагаются изменения в статью 28 Закона Российской Федерации "Об образовании". Так, подпунктом "о" пункта 7 статьи 2 проекта к полномочиям федеральных органов государственной власти в области образования предлагается отнести лицензирование расположенных за пределами территории Российской Федерации филиалов государственных образовательных учреждений. В этой связи следует отметить, что согласно статье 33 (пункт 24) Закона Российской Федерации "Об образовании" филиалы (отделения) образовательных учреждений проходят лицензирование в общем порядке, установленном для образовательных учреждений указанным Законом. Вместе с тем, из предлагаемых проектом изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании" неясно, к чьим полномочиям относится лицензирование расположенных за пределами территории Российской Федерации филиалов негосударственных образовательных учреждений, т.е. частных, учреждений общественных и религиозных организаций (объединений) (см. пункт 3 статьи 12 указанного Закона).

Аналогичное замечание касается изменений в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (статья 10 проекта), из которых неясно, к чьим полномочиям относится лицензирование непосредственно российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации

Предлагаемой редакцией пункта 24 статьи 28 Закона Российской Федерации "Об образовании" (подпункт "н" пункта 7 статьи 2 проекта) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области образования отнесено лицензирование и государственная аккредитация российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Однако отмечаем, что в отношении названных образовательных учреждений не предполагается осуществление контроля качества предоставляемого ими образования, а также надзора и контроля за соблюдением этими учреждениями законодательства Российской Федерации в области образования, поскольку представленной редакцией соответствующего полномочия федеральных органов исполнительной власти (новая редакция пункта 21 статьи 28) российские образовательные учреждения, расположенные за пределами территории Российской Федерации, не охвачены. Отмечаем, что и в перечне полномочий субъектов Российской Федерации также отсутствует такое полномочие.

13. В соответствии с предлагаемой редакцией статьи 5 Федерального закона "О животном мире" (пункт 2 статьи 8 проекта) из полномочий Российской Федерации исключено полномочие по организации и осуществлению охраны и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности на территории Российской Федерации, объектов животного мира, постоянно или временно населяющих континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации. Исключение для этих видов объектов животного мира сделано и в статье 6 этого Федерального закона (пункт 3 статьи 8 проекта) применительно к полномочиям Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Полагаем, что следует уточнить, кто будет осуществлять соответствующие полномочия в отношении названных объектов.

14. В соответствии с предлагаемой редакцией части второй статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации (статья 9 проекта) органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи полагаем необходимым внести соответствующее изменение в абзац второй части первой статьи 77 Семейного кодекса Российской Федерации, где установлено, что немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа местного самоуправления.

15. Структуру предлагаемой редакции статьи 23.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 статьи 13 проекта) следует привести в соответствие со структурой иных статей главы 23 Кодекса, поскольку в части 1 указывается совокупность органов, осуществляющих конкретную функцию, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Конкретизация полномочий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению дел об административных правонарушениях осуществляется в части 2.

Кроме того, учитывая, что в статьях главы 23 и части 2 статьи 28.3 органы власти определены посредством указания на их функции, конкретизировать в пункте 34 части 2 статьи 28.3 данные органы как "специально уполномоченные государственные органы" не следует.

Таким образом, вносить проектом изменения в часть 1 статьи 23.26 в части обозначения органов и в пункт 34 части 2 статьи 28.3 Кодекса нет необходимости.

16. По законопроекту имеются и иные замечания, которые переданы в Комитет в рабочем порядке и могут быть устранены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Законопроект нуждается в юридико-технической доработке. Замечания юридико-технического характера, а также предложения и замечания лингвостилистического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев