Заключение на проект федерального закона N 321847-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 5 октября 2006 г. N 76, п.3.2
по проекту федерального закона N 321847-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд" (внесен Правительством Российской Федерации)

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 321847-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предлагается устранить пробел в законодательстве и урегулировать порядок резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Возможность резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплена в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации, однако сам порядок резервирования законом не установлен. Резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд тесно увязано с осуществлением изъятия в том числе путем выкупа, земель для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, важность принятия законопроекта не вызывает сомнений, в связи с чем концептуально законопроект поддерживается Комитетом. Вместе с тем в законопроекте имеется ряд недостатков и недоработок в части увязки положений законопроекта с концепцией территориального планирования.

Данное утверждение, прежде всего, справедливо в отношении норм законопроекта о сроках резервирования земельных участков (статья 43.4).

Законопроектом предусматривается, что решение о резервировании должно быть принято в течение пяти лет с даты утверждения документов территориального планирования. Между тем, устанавливать или ограничивать срок принятия органами власти таких решений нецелесообразно, поскольку органы власти заинтересованы в том, чтобы земельные участки были зарезервированы в соответствии со сроками реализации содержащихся документах территориального планирования положений.

В законопроекте предусмотрено, что срок, устанавливаемый в решении о резервировании, не должен превышать срока действия утвержденных документов территориального планирования и, при этом, быть более 20 лет. Комитет отмечает некорректность такой формулировки, поскольку у документов территориального планирования нет срока действия. Установление предельных сроков резервирования земельных участков полагаем необоснованным, учитывая, что решения о резервировании земельных участков принимаются на основании утвержденных документов территориального планирования. Так, конкретные сроки подготовки документации и сроки строительства указываются в планах реализации схем территориального планирования различных уровней. В связи с этим в законопроекте должна содержаться лишь норма, устанавливающая, что сроки резервирования не могут превышать сроков, предусмотренных документами территориального планирования.

При этом вызывает сомнение установление предельного трехлетнего срока резервирования в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде. Срок резервирования земельных участков не должен превышать срока, предусмотренного в документах территориального планирования, вне зависимости от того, на каком праве предоставлен земельный участок. В случае если документы территориального планирования рассчитаны на срок более чем три года, потребуется регулярно принимать новые решения о резервировании земельных участков.

В законопроекте присутствует неоднозначность в определении объектов резервирования. Так, согласно статье 43.3 законопроекта в решении о резервировании указывается общая площадь резервируемого земельного участка с указанием его кадастрового номера. В этой же статье идет речь о подготовке карты (плана) зарезервированного земельного участка, но не предусмотрено, что такая карта (план) является кадастровым планом земельного участка. При этом предусмотрена возможность резервирования частей земельных участков, однако сам механизм постановки зарезервированных земельных участков, подлежащих разделу, на государственный кадастровый учет не урегулирован.

Кроме того, в законопроекте обязанность по обеспечению подготовки документов, необходимых для постановки подлежащих резервированию земельных участков на государственный кадастровый учет, возлагается на органы, принимающие решение о резервировании. Полномочиями по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований наделены представительные органы местного самоуправления, которые не обладают исполнительно-распорядительными функциями. Полагаем, что при таком подходе применение положений законопроекта на практике будет затруднительно. Резервирование земель представляет собой ограничение прав на земельные участки, поэтому для принятия таких решений необходимы сведения, позволяющие индивидуализировать объекты ограничений прав. Таким образом, решение о резервировании должно содержать перечень зарезервированных земельных участков, а к самому решению должны прилагаться проекты границ зарезервированных земельных участков. При этом решение о резервировании земельного участка и прилагаемый к нему проект границ земельного участка будут являться основанием для установления границ земельного участка на местности, обеспечения проведения его государственного кадастрового учета и принятия решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

Согласно пункту 4 статьи 43.3 решение о резервировании подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации, являющихся источником официального опубликования нормативных правовых актов органа, принявшего решение о резервировании. Комитет полагает, что для обеспечения прозрачности и публичности принятия решений о резервировании земельных участков такой публикации недостаточно. Тем более, что согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации сведения об изъятии и о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд содержатся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. В связи с этим полагаем в законопроекте установить обязанность органа, принявшего решение о резервировании земельного участка, разместить это решение в соответствующей информационной системе.

Законопроектом предусмотрена возможность резервирования земельных участков до утверждения в установленном порядке документов территориального планирования - на основании решений о предварительном согласовании места размещения объекта. В соответствии с частью 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая вводится в действие 1 января 2008 года, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Данная норма стимулирует органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывать и утверждать документы территориального планирования. Законопроектом предлагается нивелировать такой стимул в отношении решений о резервировании. В связи с этим в законопроекте должно быть предусмотрено, что резервирование земельных участков на основании решений о предварительном согласовании места размещения объекта может осуществляться только до 1 января 2008 года.

В части ограничений прав на земельные участки в связи с их резервированием (статья 43.5 законопроекта) Комитет считает необходимым обратить внимание на следующее.

Вызывает сомнение целесообразность установления запрета на выдачу разрешений на строительство, осуществление иных улучшений на земельном участке, если эти улучшения противоречат целям резервирования. Следует учитывать, что срок реализации документов территориального планирования, в развитие которых принимаются решения о резервировании земельных участков, может составлять 20 лет и более. При этом решение об изъятии зарезервированного земельного участка в конечном итоге может быть и не принято. При таком подходе принцип эффективного использования земли будет нарушен. По мнению Комитета, в случае если собственник, землевладелец, землепользователь или арендатор зарезервированного земельного участка произвел на нем строительство или улучшение, то он должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельных участков.

В законопроекте не решена проблема защиты прав собственников, землевладельцев, землепользователей или арендаторов земельных участков, в случае если впоследствии решение об изъятии зарезервированных земельных участков не было принято. Авторы законопроекта лишь предусмотрели, что в случае если земельный участок изымается для государственных или муниципальных нужд, убытки, причиненные его резервированием, подлежат включению в состав убытков, причиненных изъятием.

Поскольку в результате принятия решения о резервировании права на земельные участки ограничиваются, решение о резервировании земельных участков уже должно содержать порядок и сроки выплаты убытков правообладателям земельных участков, причиненных ограничением прав. Это соответствует статье 57 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

По законопроекту имеются и другие замечания.

В статье 43.1 законопроекта закреплено понятие резервирования, которое представляет собой введение ограничений на использование земельных участков и (или) на распоряжение зарезервированными земельными участками. Такое определение является неоднозначным, поскольку далее в законопроекте речь идет о введении ограничений на использование земельных участков (например, запрет выдавать разрешение на строительство) или об установлении ограничений прав на землю.

Пунктом 2 статьи 43.1. законопроекта запрещено резервирование земель, изъятых из оборота. Изъятие земельного участка из оборота означает невозможность его предоставления в частную собственность и совершения сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Резервирование земель не является сделкой, а представляет собой ограничение прав на землю. Вместе с тем, предлагаемая законопроектом формулировка означает, что изъятый из оборота земельный участок не может быть зарезервирован для государственных или муниципальных нужд, следовательно, не может быть предоставлен для использования в целях, не изменяющих его оборотоспособность, например, для создания особо охраняемой природной территории. При этом важно помнить, что резервирование земель осуществляется на основании документов территориального планирования, а порядок подготовки указанных документов и их содержание не включают подобных ограничений.

В пункте 3 статьи 43.1 законопроекта предусматривается, что резервирование земельных участков, находящихся в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании, допускается исключительно в связи с запланированным изъятием путем выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Идея предлагаемой нормы поддерживается Комитетом, однако используемая в законопроекте формулировка некорректна. Во-первых, не ясно в каких документах и в каком порядке соответствующее изъятие должно быть запланировано, а во-вторых не учтено, что изъятие земельных участков не во всех случаях осуществляется путем выкупа. По мнению Комитета, в рассматриваемом случае целесообразно говорить о том, что резервирование земельных участков может осуществляться только в связи с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд в исключительных случаях, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рекомендует Государственной Думе принять указанный законопроект в первом чтении с учетом необходимости его доработки при подготовке к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении в соответствии с высказанными замечаниями.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум