Заключение на проект федерального закона N 335238-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год" (не действует)

Заключение комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по бюджету и налогам от 11 сентября 2006 г.
на проект федерального закона N 335238-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год"

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год" сформирован и представлен в Государственную Думу в соответствии с положениями действующего пенсионного, налогового, бюджетного законодательства, а также проектом федерального бюджета на 2007 год и с учетом вносимых изменений в бюджетную классификацию Российской Федерации.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) сформирован по доходам в сумме 1 891,2 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2006 года на 20,7%), по расходам - в сумме 1 770,8 млрд. рублей (с ростом к утвержденному уровню 2006 года на 18,9%)..

Доходы Фонда в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, в 2007 году составят 1 771,4 млрд. рублей (121,1% к утвержденному уровню 2006 года) и расходы - 1 761,9 млрд. рублей (118,8% к утвержденному уровню 2006 года).

В структуре доходной части бюджета Фонда в 2007 году доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета превышает половину всех доходов фонда и предусматривается в размере 1 009,1 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 21,1%), из которых:

- 559,8 млрд. рублей на выплаты по базовой части пенсии (причем за счет ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет в 2007 году в сумме 368,8 млрд. рублей, покрывается лишь 66% средств, необходимых для выплаты базовой части пенсии);

- 88,2 млрд. рублей на покрытие дефицита Пенсионного фонда по выплатам страховой части трудовой пенсии и других расходов Фонда, в том числе на обеспечение его деятельности (с увеличением по сравнению с 2006 годом на 13,8 млрд. рублей);

- 100,1 млрд. рублей на выплаты пенсий и пособий, которые по законодательству осуществляются за счет средств федерального бюджета (с ростом к уровню 2006 года на 14%);

- 242,5 млрд. рублей на ежемесячные выплаты ветеранам, инвалидам и другим категориям граждан;

- 3,1 млрд. рублей на выплаты пенсий, назначенных досрочно безработным гражданам, и на материальное обеспечение специалистов ядерного комплекса;

- 0,19 на оплату проезда пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно.

В связи с дефицитом Фонда финансовый резерв в 2007 году не формируется и обеспечение сбалансированности бюджета фонда осуществляется за счет средств федерального бюджета

На основании дополнительно представленного Минфином России расчета поступления ЕСН в федеральный бюджет в сумме 368,8 млрд. рублей можно отметить крайне недостаточные меры по администрированию налога. Так, из имеющейся задолженности по ЕСН в федеральный бюджет (по данным ФНС на 01.08.2006) в сумме 85,2 млрд. рублей предполагается взыскать лишь 2,85 млрд. рублей или 3,3% и это значительно ниже, чем закладывалось при формировании бюджета Фонда в 2006 году.

Поступления страховых взносов, исходя из фонда оплаты труда в объеме 7289 млрд. рублей, с учетом поступлений страховых взносов в виде фиксированного платежа определены в размере 869,8 млрд. рублей: в том числе на страховую часть - 757,6 млрд. рублей (122,0% к уровню 2006 года) и на накопительную часть - 112,2 млрд. рублей (113,8%).

Как и в предыдущем году в 2007 году увеличивается объем взыскиваемой задолженности по страховым взносам, он составит 8,91 млрд. рублей или 13% от имеющейся задолженности по страховым взносам (по данным ФНС на 01.09.2006 - 68,7 млрд. рублей).

Таким образом, в 2007 году предполагается несколько активизировать взыскание задолженности только по страховым взносам. Поступления от недоимок, пеней и штрафов по задолженности, сложившейся на 01.01.2001 года, в связи с плановым завершением реструктуризации данной задолженности, предполагается в размере 0,5 млрд. рублей или в 11,6 раза меньше, чем в 2006 году.

По мнению Комитета, особое внимание как органами Фонда и ФНС, так и законодателями должно быть уделено реструктуризации постоянно растущей задолженности по ЕСН и страховым взносам, сформировавшейся начиная с 2002 года. При этом надо ориентироваться на то, что при реструктуризации шло погашение задолженности, а списывались бы только штрафы и пени.

При принятии решения о реструктуризации задолженности, сложившейся с 01.01.2002 года, необходимо учитывать те потери, которые могут понести застрахованные лица, и предусматривать механизм их компенсации.

Эти мероприятия позволили бы Фонду увеличить доходную часть бюджета, сократить дефицит и, главное, обеспечить право граждан на трудовую пенсию в полном объеме.

Со значительным превышением по сравнению с 2006 годом предполагаются поступления: единого минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 2,6 млрд. рублей (с ростом на 41%), от штрафных санкций и прочих неналоговых доходов - 0,4 млрд. рублей.

По дополнительному тарифу для членов летных экипажей предполагается поступление в сумме 1,2 млрд. рублей с ростом к уровню 2006 года на 19,4%.

Расходы Фонда в 2007 году в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, в сумме 1 761,9 млрд. рублей предполагается направить:

- на выплаты по обязательному пенсионному страхованию 1 357,0 млрд. рублей (или 77,0% данных расходов), из них на выплату базовой части пенсии с учетом пенсий выехавших за границу - 559,8 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 15,2%) и на страховую часть трудовой пенсии с учетом пенсий выехавших за границу - 797,2 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 17,1%);

- на государственное пенсионное обеспечение - 100,1 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 14,0%);

- на досрочные пенсии безработным - 1,6 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 58,7%);

- на дополнительное пенсионное обеспечение членам летных экипажей и работников ядерного комплекса соответственно 1,2 и 1,5 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 19,4% и на 15%);

- на реализацию государственных функций (за счет средств федерального бюджета) - 257,7 млрд. рублей, из них на ежемесячные дополнительные выплаты инвалидам, ветеранам и другим категориям граждан - 242,3 млрд. рублей (с учетом средств, которые должны быть переданы бюджетам Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования на обеспечение мероприятий по "социальному пакету") и на ежемесячное дополнительное обеспечение в связи с 60-летием Победы - 15,2 млрд. рублей;

- на проведение информационно-разъяснительной работы по пенсионной реформе - 0,25 млрд. рублей;

- на проезд пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, к месту отдыха и обратно - 0,19 млрд. рублей;

- на обеспечение деятельности Фонда - 42,4 млрд. рублей, или 2,39% всех расходов Фонда.

В 2007 году с учетом снижения ставки ЕСН, зачисляемой в федеральный бюджет, поступления ЕСН в сумме 368,8 млрд. рублей не обеспечивают выплат по базовой части пенсии и предусматривается дополнительное выделение из федерального бюджета на эти цели 191,0 млрд. рублей.

Планируемый объем текущих поступлений страховых взносов не обеспечивает предусматриваемые выплаты по страховой части пенсии (пенсии с учетом пенсий выехавших за границу) на 39,6 млрд. рублей и этот дефицит покрывается также за счет средств федерального бюджета.

Ежегодное увеличение доли средств федерального бюджета на финансирование пенсионной системы свидетельствует об усиливающейся тенденции отхода ее от страховых принципов.

В этих условиях в 2007 году базовую часть пенсии предполагается проиндексировать с 1 апреля на 7,5% и с 1 октября установить размер базовой части трудовой пенсии по старости - 1260 рублей, что равноценно индексации на 13,2%.

Индексация страховой части трудовой пенсии предполагается с 1 апреля 2007 года на 9,2%. Кроме того, предусмотрены расходы на перерасчет с 1 июля 2007 года страховой части трудовой пенсии на основании поступивших за застрахованное лицо страховых взносов после назначения пенсии, а также корректировка размеров пенсий на основании данных индивидуального (персонифицированного) учета.

В связи с этим следует отметить, что поставленная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации задача о повышении в 2007 году размеров пенсий на 20% не решена, так как в целом увеличение пенсий в 2007 году составит в среднем 437,9 рублей или 15,4%.

Вопрос этот требует дополнительного рассмотрения с учетом того, что и в 2006 году при утверждении бюджета Фонда предусматривалась лишь одна индексация страховой части пенсии с 1 апреля 2006 года на 6,3%, но в ходе исполнения бюджета была проведена дополнительная индексация - с 1 августа 2006 года в размере 6,2%.

На обеспечение текущей деятельности Фонда в 2007 году предполагается направить 42,4 млрд. рублей, из них на функционирование аппарата Фонда - 41,1 млрд. рублей (с ростом к уровню 2006 года на 9,0%). При этом за последние годы на Фонд возложены различные, не свойственные ему функции. Так, в 2007 году на органы Фонда дополнительно возлагаются функции по регистрации возникновения права и учета лиц получателей базового материнского капитала. В связи с этим требуется соответствующая корректировка действующего законодательства и определения объема средств, передаваемых Фонду на осуществление данных функций из федерального бюджета.

Финансирование расходов по доставке пенсий, пособий и других выплат предполагается осуществлять Фондом в пределах 1,5% от доставляемых сумм. С учетом того, что за последние годы объем доставляемых средств значительно увеличился за счет ежемесячных денежных выплат, растут и расходы на доставку. По мнению Комитета, Фонду в целях уменьшения этих расходов необходимо шире привлекать организации, альтернативные почтовой службе по доставке пенсии, пособий и других выплат, особенно в крупных населенных пунктах.

Необходимо отметить, что в законопроекте предусматривается текстовая статья, устанавливающая, что поступившие в бюджет Фонда и не учтенные в общей и в специальной частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц страховые взносы в связи с непредставлением страхователями сведений индивидуального (персонифицированного) учета учитываются, соответственно, в составе остатка средств бюджета Фонда в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, и в составе остатка средств пенсионных накоплений (по состоянию на 1 января 2007 года).

Вместе с тем, Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос о методике отражения страховых взносов, не учтенных в общей и специальной частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц в связи с непредставлением страхователями сведений индивидуального (персонифицированного) учета, при подготовке ко второму чтению законопроекта и проекта федерального бюджета на 2007 год в рамках созданной по данной проблеме рабочей группы с подготовкой при необходимости изменений в действующее законодательство.

В целях стабилизации работы Фонда в 2007 году предусматривается предоставление Фонду права осуществлять финансирование расходов на выплату пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан и других социальных выплат за праздничные и выходные дни января 2008 года в декабре 2007 года.

Следует отметить, что с законопроектом не представлены расчеты, касающиеся размера средств, направленных из федерального бюджета на покрытие дефицита Фонда (88,2 млрд. рублей). Вместе с тем, дефицит Фонда на выплату страховой части пенсии, функционирование системы Фонда и некоторые другие выплаты составляет 78,7 млрд. рублей.

По данным Фонда об ожидаемом исполнении за 2006 год остатки средств Фонда на начало 2007 года предполагаются в размере 23,2 млрд. рублей в связи с тем, что из запланированных на покрытие дефицита 19,8 млрд. рублей остатков Фонда ожидается израсходовать 11,6 млрд. рублей. К концу года предполагается увеличение остатка средств в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, на 9,6 млрд. рублей, что составит 32,8 млрд. рублей.

Доходы и расходы Фонда, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий на 2007 год отражены в отдельном приложении 5.

Накопительная составляющая бюджета Фонда формируется нарастающим итогом с 1 января 2002 года и средства пенсионных накоплений по состоянию на 1 января 2007 года составят 345.5 млрд. рублей, в том числе:

средства пенсионных накоплений, переданные в доверительное управление управляющим компаниям, - 253,6 млрд. рублей,

средства пенсионных накоплений не переданные в доверительное управление - 91,7 млрд. рублей (из них 80,3 млрд. рублей, переданные на временное размещение в разрешенные законодательством РФ виды активов).

В 2007 году доходы, связанные с обязательным накопительным финансированием, составят 119,8 млрд. рублей, из них:

страховые взносы 112,2 млрд. рублей,

доходы, полученные от временного размещения средств - 7,1 млрд. рублей,

доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисленные управляющими компаниями - 0,5 млрд.рублей.

средства, полученные от негосударственных пенсионных фондов - 0,03 млрд. рублей.

В расходную часть бюджета Фонда включены лишь те затраты, которые уменьшают общий объем пенсионных накоплений на конец планируемого периода. Расходы, связанные с обязательным накопительным финансированием в 2007 году составят 8,9 млрд. рублей.

На 1 января 2008 года средства пенсионных накоплений планируются в размере 456,2 млрд. рублей, в том числе средства пенсионных накоплений, переданные в доверительное управление составят 323,1 млрд. рублей, 117,6 млрд. рублей будут направлены на временное размещение в разрешенные законодательством виды активов и 15,5 млрд. рублей остаток средств пенсионных накоплений 2007 года (которые поступят в конце года).

В 2007 году основная часть пенсионных накоплений (73%) будет находиться в доверительном управлении и в основном - в государственной управляющей компании (96% средств).

Вместе с тем, по данным Счетной палаты Российской Федерации сложившаяся по этому году доходность (данные на 31.08.2006) по государственной управляющей компании составляет 4,69%. То есть идет не увеличение, а обесценивание пенсионных накоплений. Повышение доходности операций по инвестированию средств пенсионных накоплений сдерживается ограниченной емкостью фондового рынка и недостаточностью инструментов инвестирования.

Эта проблема не терпит отлагательства. Необходимо всестороннее рассмотрение этого вопроса и принятие кардинальных решений в области сохранения и увеличения пенсионных накоплений застрахованных граждан.

С учетом наложенного, Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год" к принятию в первом чтении с учетом уточнения доходной и расходной частей бюджета Фонда при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев