Пояснительная записка к проекту федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации" направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.

В рамках реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" незамедлительного решения требуют проблемы обеспечения жилищного строительства земельными участками и инженерной инфраструктурой. В настоящее время рост объемов жилищного строительства существенно сдерживается отсутствием свободных и обеспеченных инфраструктурой земельных участков, а также наличием административных барьеров, затягивающих сроки предоставления земельных участков для жилищного строительства. В связи с этим совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего процедуру предоставления земельных участков для жилищного строительства, - одна из первоочередных задач, без решения которой достижение целей национального проекта будет затруднено.

Предлагаемые законопроектом изменения и дополнения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и иные федеральные законы являются результатом анализа правоприменительной практики, обобщения выявленных правовых коллизий, а также проведенного анализа норм указанных федеральных законов на предмет противоречий между ними. Анализ статей федеральных законов показал также необходимость внесения в них некоторых редакционных поправок с тем, чтобы ликвидировать неточности изложения норм закона и возможность их неоднозначного толкования.

Статьей 1 законопроекта предлагается внести ряд изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Первая группа предлагаемых изменений направлена на устранение внутренних недочетов и противоречий в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

Так, законопроектом устраняется коллизия, возникшая в связи с принятием Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Данная коллизия состоит в том, что полномочия субъектов Российской Федерации по проведению государственной экспертизы проектной документации являются делегированными федеральными полномочиями, а полномочия по проведению государственной экспертизы результатов инженерных изысканий является собственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Законопроектом уточняется механизм изъятия делегированных субъектам Российской Федерации полномочий по проведению государственной экспертизы и осуществлению контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности.

Законопроектом уточняются случаи, когда осуществляется государственный строительный надзор. Государственный строительный надзор проводиться при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов, только в случае если проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Законопроектом предлагается уточнить перечень "особо опасных, технически сложных и уникальных объектов", включив в него более узкий перечень объектов по сравнению с перечнем, который в настоящее время установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 1.02.2006 N 54.

Вторая группа предлагаемых изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации тесно увязана с изменением в статью 30.1. Земельного кодекса в части возможности заключения договоров о развитии застроенных территорий в целях осуществления на таких территориях жилищного строительства. Вводится понятие "развитие территории в целях жилищного строительства", критерии определения таких территорий, порядок предоставления права на освоение таких территорий. Земельный участок предоставляется победителю конкурса после выполнения им обязательств по переселению граждан и сносу зданий. В целях защиты прав граждан, проживающих на указанной территории статьей 33 законопроекта вносятся изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающие, помимо выкупа жилого помещения, возможность предоставления гражданину равноценного жилого помещения взамен изымаемого.

Законопроектом внесен ряд изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, которые сводятся к следующему.

Первая группа предлагаемых изменений направлена на обеспечение свободными земельными участками жилищного строительства, а также на установление публичной процедуры предоставления земельных участков для строительства.

Изменения, предлагаемые в статьи 17 - 19 Кодекса, уточняют основания, по которым земельные участки могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. В качестве дополнительного основания выделяется передача земельных участков, осуществляемая безвозмездно в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Изменения, предлагаемые законопроектом в пункт 9 статьи 22 Кодекса, имеют целью установление запрета на уступку прав и обязанностей по договору аренды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для арендаторов земельных участков, являющихся унитарными предприятиями. Исключениями из данного правила будут являться случаи, когда переуступка права аренды осуществляется в целях последующего использования земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Ведение такого запрета обусловлено необходимостью целевого и эффективного использования земельных участков, предоставленных унитарным предприятиям с целью исключения случаев недобросовестного распоряжения земельными участками.

Изменения в статью 30 Кодекса:

- уточняют права, на которых могут быть предоставлены земельные участки с предварительным согласованием места размещения объекта, и без предварительного согласования места размещения объекта;

- устанавливают обязанность органов власти разместить информацию о свободных от прав третьих лиц и незастроенных земельных участках, которые могут быть предоставлены для строительства, в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, ведение которых предусмотрено Градостроительным кодексом Российской Федерации;

- устанавливают последовательность действий органов власти при предоставлении земельных участков для строительства.

- устанавливают обязанность исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 Кодекса, а в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, - органов местного самоуправления или в случаях, установленными законами субъектов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на распоряжение такими земельными участками, направить в органы местного самоуправления, осуществляющие ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, сведения о свободных от прав третьих лиц, поставленных на государственный кадастровый учет, незастроенных земельных участках, которые могут быть предоставлены для строительства, для размещения таких сведений в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности в срок, установленный федеральным законом. При этом законопроектом определяются привязка к конкретным действиям, с даты совершения которых такие сведения должны размещаться;

- исключают несвойственные органам государственной власти Российской Федерации функции по проведению торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка. Согласно изменениям возможность предоставления земельных участков на торгах (конкурсах, аукционах) сохранена только для органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, а в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для органов местного самоуправления или в случаях, установленными законами субъектов Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на распоряжение такими земельными участками.

Отдельное место среди изменений, предлагаемых законопроектом, занимают вопросы перераспределения земельных участков между различными уровнями публичной власти. Так, законопроектом вводится правило о необходимости передачи неиспользуемых земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность.

При этом законопроектом устанавливается критерии выбора формы публичной собственности - в собственность субъектов Российской Федерации передаются земельные участки, которые расположены в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов Российской Федерации, в муниципальную собственность - иные земельные участки.

Связанные с изложенной концепцией изменения вносятся законопроектом в пункт 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, в целях уточнения понятийного аппарата и определения оснований для перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти вносятся изменения в часть 1 статьи 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и часть 1 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этим изменениям в собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности могут находиться земельные участки, на которых в соответствии с актом выбора предполагается размещение имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности по основаниям, установленным федеральным законом, и земельные участки, зарезервированные для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд или использование которых для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд запланировано документами территориального планирования.

В то же время законопроектом вводится правило о возможности передачи в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность федеральных организаций, не подлежащих сохранению в федеральной собственности, в случае если используемый такими организациями земельный участок необходим для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд. Это правило будет применяться только в случаях, если передача таких земельных участков повлечет невозможность осуществления уставной деятельности указанных федеральных организаций.

Кроме того, законопроект допускает возможность передачи в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность земельных участков, которые должны находиться в федеральной собственности. Но в этом случае обязательным условием передачи является поступление в федеральную собственность земельных участков (расположенного на них недвижимого имущества) площадью, необходимой для использования для федеральных нужд.

Аналогичное правило установлено и для случае передачи земельных участков в муниципальную собственность.

Изменения, предлагаемые в статью 31 Кодекса, конкретизируют и уточняют процедуру выбора земельного участка, в случае если земельный участок предоставляется с предварительным согласованием места размещения объекта. В частности, предлагается исключить "посредническую функцию" органов государственной власти и реализовать принцип "одного окна", при котором во всех случаях, предусматривающих выбор земельного участка, заявители обращаются непосредственно в органы местного самоуправления.

В части упрощения процедуры выбора земельных участков для строительства законопроектом предусмотрено, что документация по выбору земельного участка подготавливается осуществляющими проведение землеустройства юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, действующими на основании договора с гражданином, юридическим лицом или органом власти. Эти же лица обеспечивают проведение всех необходимых процедур согласования документации. При этом установлено правило о бесплатном представлении информации, необходимой для выбора земельного участка, соответствующими органами и организациями по запросу землеустроительной организации.

Законопроект конкретизирует состав документации по выбору земельного участка. При этом примерную форму акта выбора земельного участка предлагается установить нормативным правовым актов Правительства Российской Федерации.

В части совершенствования порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд изменения вносятся в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно изменениям в статью 55 Кодекса порядок подготовки и принятия решения об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд будет устанавливаться Правительством Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления соответственно, что позволит четко определить порядок подготовки проектов решений об изъятии и документов, необходимых для принятия таких решений.

Изменения, предлагаемые в статьи 20 и 53 Земельного кодекса Российской Федерации, прежде всего, направлены на вовлечение в хозяйственный оборот в целях жилищного строительства неиспользуемых федеральными организациями земельных участков, которые могут составить мощный ресурс для увеличения объемов жилищного строительства.

В статью 20 Земельного кодекса внесены изменения с целью наделения публичных собственников полномочиями по прекращению права постоянного (бессрочного) пользования неиспользуемыми земельными участками по аналогии с предусмотренным гражданским законодательством механизмом изъятия излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного на праве оперативного управления.

В статье 53 Земельного кодекса предлагается детально урегулировать порядок добровольного отказа от права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками, так как в действующей редакции указанной статьи такой порядок не установлен. При этом предлагается максимально упростить указанный порядок, предусмотрев возможность отказа от права без проведения дорогостоящих землеустроительных работ и длительного по времени кадастрового учета земельных участков.

Законопроектом предлагается внести изменения в статью 30.1. Земельного кодекса с тем, чтобы предусмотреть случаи, когда земельные участки для жилищного строительства предоставляются без проведения аукционов.

Ведение требования о предоставлении земель для жилищного строительства исключительно на аукционах безусловно стало мощной антикоррупционной мерой. Однако, как показала практика, эта мера не способствует увеличению объемов жилищного строительства. На аукцион может выставляться только участок, не обремененный правами третьих лиц. В результате этого нормы Земельного кодекса заблокировали реализацию инвестиционных программ по переселению граждан из ветхого и аварийного жилого фонда. Кроме того, аукцион как единственный способ предоставления земельных участков для жилищного строительства не позволяет органам власти выполнять свои функции по строительству социального жилья.

В связи с этим законопроектом предусматривается возможность предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения аукциона. К таким исключительным случаям относятся:

- осуществление жилищного строительства на основе размещения заказа на выполнение строительных работ для государственных или муниципальных нужд. Порядок заключения государственных или муниципальных контрактов в полной мере урегулирован Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд";

- заключение договора о развитии застроенной территории в целях жилищного строительства в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Для этого внесены необходимые изменения в указанный Кодекс.

Помимо этого, законопроектом в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрена норма, устанавливающая, что земельные участки для жилищного строительства предоставляются в аренду без аукциона, если до 30 декабря 2004 года по заявлению гражданина или юридического лица начата процедура формирования земельного участка для утверждения акта выбора земельного участка (получено хотя бы одно согласование акта выбора земельного участка, предусмотренное федеральным законом). Предлагаемое дополнение вызвано тем, что нормы о предоставлении земельных участков для жилищного строительства на аукционах не имеют обратной силы, соответственно, лица, которые затратили определенные временные и финансовые ресурсы в целях утверждения акта выбора земельного участка для строительства, имеют право на предоставление земельного участка в соответствии с законодательством, действовавшим до 1 октября 2005 года.

Вместе с тем в целях скорейшего вовлечения указанных земельных участков в хозяйственный оборот для жилищного строительства предлагается законодательно ограничить возможность заключения договоров аренды таких участков сроком до 1 июля 2008 года.

Законопроектом внесены изменения в Земельный кодекс, федеральные законы "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" с целью урегулирования порядка установления и изменения черты населенного пункта. При этом предлагается устранить существующее в настоящее время различие понятия "поселение", установленного в Земельном кодексе и Федеральном законе от 6.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, в соответствии с Кодексом черта поселений отделяет земли поселений от земель других категорий, а согласно Федеральному закону N 131-ФЗ граница поселений отделяет его от других муниципальных образований, при этом в границы поселения как муниципального образования входят не только земли поселений, но и земли других категорий.

Земельный кодекс относит утверждение черты поселений к компетенции субъектов Российской Федерации, не определяя при этом порядок, в соответствии с которым такое утверждение должно осуществляться. В результате в каждом субъекте Российской Федерации предусмотрены различные сроки включения земельных участков в черту населенных пунктов, разное количество необходимых согласований для включения земельных участков в черту населенных пунктов. Кроме того, согласно Кодексу установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной документации, а проект черты поселений относится к градостроительной документации. Это противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, в котором не предусмотрено такого вида градостроительной документации как черта поселения.

Законопроектом определена компетенция органов власти по установлению и изменению черты населенных пунктов. Установление черты населенных пунктов отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Из этого правила предусмотрен ряд исключений, а именно: если черта населенного пункта совпадает с границами муниципального образования, черта такого населенного пункта утверждается законом субъекта Российской Федерации. Исключения также касаются утверждения черты городов федерального значения и населенных пунктов, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований.

Установление и изменение черты населенного пункта производится на основании утвержденных документов территориального планирования. До утверждения таких документов предусмотрен переходный период, в течение которого осуществляется согласование проекта черты населенного пункта по аналогии с порядком, установленным Градостроительным кодексом для согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований.

С целью снятия излишних административных барьеров и, как следствие, сокращения сроков предоставления земельных участков для жилищного строительства законопроектом в статье 8 Земельного кодекса закреплено важное правило о том, что жилищное строительство может осуществляться на землях различных категорий в случаях, если такая возможность предусмотрена документами территориального планирования и правилами землепользования и застройки. После получения в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию земельный участок, предоставленный для жилищного строительства, на котором расположен построенный объект капитального строительства, подлежит обязательному включению в черту населенного пункта.

Также на снятие излишних административных барьеров в сфере землеустройства, кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимость направлены изменения в Федеральные законы "О землеустройстве", "О государственном земельном кадастре" и "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В настоящее время Федеральным законом "О землеустройстве" не установлен ни перечень согласующих инстанций землеустроительной документации, ни сроки таких согласований. Эти вопросы регулируются ведомственными актами. В результате сроки проведения межевания и согласования землеустроительной документации не прогнозируемы.

Для решения этой проблемы законопроектом внесены изменения в Федеральный закон "О землеустройстве", предусматривающие исчерпывающий перечень согласований землеустроительного дела, формируемого в целях предоставления земельного участка для строительства, а также установлен срок таких согласований, не превышающий одного месяца.

Изменения в Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" обусловлены тем, что в настоящее время данный федеральный закон не содержит исчерпывающего перечня оснований приостановления государственного кадастрового учета земельных участков, что влечет необоснованные отказы в проведении учета.

Изменения в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" также направлены на уточнение процедур приостановления и отказа в государственной регистрации прав. Кроме того, сегодня процедура регистрации прав на недвижимость при ее разделе излишне осложнена. В частности, при государственной регистрации прав на объекты недвижимости, вновь образованные путем разделения, слияния или выделения, требуется не только проведение государственного кадастрового учета ранее существовавшего земельного участка, но и регистрация прав на него.

Законопроектом уточняются случаи приостановления и отказа в государственной регистрации, а также устанавливается правило о том, что в случае разделения, слияния или выделения объекта недвижимого имущества собственником объекта недвижимости или обладателем иных подлежащих государственной регистрации прав на него проведения государственной регистрации прав на ранее существовавший объект недвижимости не требуется.

В переходных положениях Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" устраняется требование о проведении государственного кадастрового учета ранее существовавших земельных участков в случаях их раздела, слияния или выделения.

Законопроектом предлагается внести изменения в целый ряд федеральных законов (об экологической экспертизе, об охране окружающей среды, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, о внутренних морских водах, об отходах производства и потребления и другие). Данные изменения направлены на реализацию норм Градостроительного кодекса Российской Федерации о введении с 1 января 2007 года единой государственной экспертизы проектной документации и запрете проведения иных видов государственных экспертиз проектной документации, а также единого государственного строительного надзора и запрете проведения иных видов государственного надзора при строительстве.

Российское законодательство, помимо предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации, предусматривает еще десять видов иных государственных экспертиз проектной документации (санитарно-эпидемиологическая экспертиза; экспертиза пожарной безопасности; государственная экологическая экспертиза; историко-культурная экспертиза; государственная экспертиза условий труда; государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; государственная экспертиза инвестиционных проектов; экспертиза промышленной безопасности; государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений; экспертиза безопасности ядерных установок). Законопроектом предлагается исключить из предмета указанных экспертиз проектную документацию, при этом сохранив сами институты специализированных государственных экспертиз в отношении проверки проектов иных документов и материалов.

Финансово-экономическое обоснование
проекта Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"

Реализация федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных затрат из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации"

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение, дополнение действующих или принятие новых актов федерального законодательства.