Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии от 6 сентября 2006 г. на проект федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства), внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии от 6 сентября 2006 г.
на проект федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" (в части устранения административных барьеров и создания условий для увеличения объемов жилищного строительства), внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии рассмотрел указанный проект федерального закона и отмечает.

В соответствии с пояснительной запиской указанный законопроект направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства.

Законопроект предусматривает внесение изменений в Гражданский, Градостроительный, Земельный, Трудовой и Жилищные кодексы Российской Федерации, а также федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О мелиорации земель" и другие.

Следует отметить, что большая часть из перечисленных законов не содержит норм, регламентирующих объемы и условия жилищного строительства. Прежде всего, это федеральные законы "Об экологической экспертизе", "О континентальном шельфе Российской Федерации", а также ряд других.

Вторая заявленная цель - внесение изменений в федеральные законы для реализации норм Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с введением с 1 января 2007 года единой государственной экспертизы проектной документации и запрете проведения иных видов государственных экспертиз проектной документации, а также единого государственного строительного надзора и запрете проведения иных видов государственного надзора при строительстве. Однако вносимыми в федеральные законы изменениями из объектов экологической экспертизы исключается не проектная документация (инвестиционный проект, проект строительства), а градостроительная документация, что не предусмотрено Градостроительным кодексом.

Таким образом, в части вопросов внесения изменений в природоохранное законодательство законопроект не соответствует заявленным целям его разработки и требует значительного изменения.

Наряду с изложенным, Комитет отмечает следующее.

1. При принятии законопроекта в данной редакции произойдет коренная перестройка всей системы надзора и контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, а также вводе их в эксплуатацию. Будут ликвидированы все виды надзора и контроля (кроме строительного) за этой деятельностью, в том числе пожарный, санитарно-эпидемиологический, экологический (статья 4, пункт 3 статьи 18, пункт 9 статьи 27 законопроекта).

Из текста законопроекта следует, что если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, эти виды надзора и контроля (пожарный, санитарно-эпидемиологический, экологический) осуществляются в рамках государственного строительного надзора должностными лицами органов государственного строительного надзора в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации. Таким образом, должностные лица государственного строительного надзора должны будут обладать знаниями и опытом работы в области санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны окружающей среды и пожарной безопасности.

Возможность достижения должностными лицами органов государственного строительного надзора требуемой квалификации во всех перечисленных областях, т.е. в несвойственной им деятельности, потребует продолжительного времени, переобучения или замены кадров, а, следовательно, больших финансовых затрат.

Кроме того, отмена экологического и иных видов контроля и надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства наряду с введением Градостроительным кодексом Российской Федерации запрета на проведение экологической, а также иных, кроме строительной, экспертиз проектов, а также отменой с 1 января 2007 года лицензирования инженерно-изыскательских, проектных и строительных работ, значительно увеличит вероятность аварий и катастроф при строительстве и эксплуатации предприятий и иных объектов хозяйственной деятельности. Все эти факторы могут привести не только к негативному воздействию на окружающую среду, финансовому ущербу, материальным потерям, но и значительным человеческим жертвам.

2. Законопроект противоречит основным принципам охраны окружающей среды, перечисленным в федеральных законах "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе". Не отменяя этих принципов, он ликвидирует механизм их осуществления.

Наряду с ликвидацией основных объектов экологической экспертизы (градостроительной и проектной документации) и экологического контроля при строительстве и вводе в эксплуатацию законопроект предусматривает ликвидацию и такого общепризнанного механизма предотвращения негативного воздействия на окружающую среду и здоровье населения, как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), сводя ее к механическому соблюдению экологических требований технических регламентов. При этом до настоящего времени такие регламенты отсутствуют и будут разработаны ориентировочно к 2008 году, а, скорее всего, учитывая большой объем законопроектной работы, и в более поздние сроки.

В связи с этим можно сделать вывод, что данный законопроект не соответствует статье 42 Конституции Российской Федерации (о праве граждан на благоприятную окружающую среду) и противоречит отечественному и международному опыту в области экологического права.

3. В нарушение требований статьи 104 Конституцией Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при внесении законопроекта в Государственную Думу не представлено его финансово-экономическое обоснование и заключение Правительства Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации перечисленные документы требуются в случае, когда законопроекты предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (любые расходы, а не только дополнительные).

В данном случае к дополнительным расходам бюджета можно отнести расходы на содержание и дополнительное обучение кадров государственных строительных инспекторов, которым будут переданы полномочия по осуществлению пожарного, экологического, санитарно-эпидемиологического надзора и контроля.

Кроме перечисленных, по представленному проекту федерального закона имеются следующие постатейные замечания и предложения.

1. В случае принятия данного федерального закона могут быть нарушены основные конституционные права граждан - право на получение информации (пункт 4 статьи 30 Конституции Российской Федерации), в том числе информации о состоянии окружающей среды (статья 42).

Так, пунктом 6 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить главу 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации статьями 46.1 - 46.3, которые практически закрепляют возможность уплотнения застроенной территории, в первую очередь жилой. Нормы, содержащиеся в данных статьях, позволяют осуществлять так называемую "точечную" застройку в городах. Как правило, такая застройка осуществляется в наиболее крупных городах, например, в Москве. Подобные застройки всегда затрагивают интересы граждан, прежде всего в области охраны окружающей среды, и вызывают их крайне отрицательную реакцию. Однако вводимые статьи не предусматривают ни информирования жителей, ни обсуждения с ними намечаемой застройки.

При этом изменения, вносимые в пункты 3 и 4 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 законопроекта) резко сокращают права граждан при изъятии земельного участка.

Вместо ранее предусмотренного статьей 279 Градостроительного кодекса Российской Федерации письменного уведомления собственника за год до изъятия земельного участка с последующим его выкупом и регистрацией в соответствующем органе, законопроектом предусматривается следующий порядок:

а) государственная регистрация решения государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок;

б) извещение собственника земельного участка о произведенной регистрации с указанием ее даты в двухнедельный срок с даты государственной регистрации решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

Предлагаемая редакция практически ставит собственника перед свершившимся фактом изъятия у него земельного участка. Более того, если собственник в течение года не согласился с таким выкупом (изъятием), то через год его согласие уже не требуется.

2. Статья 3 проекта федерального закона (внесение изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") сокращает перечень объектов, подлежащих государственной экспертизе. В соответствии с действующим законом к таким объектам относятся проекты и решения по всем объектам производственного и социального назначения и процессам, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Предлагаемая редакция в качестве объектов экспертизы сохраняет проектную документацию лишь наиболее опасных объектов.

Одновременно исключается возможность проведения экспертизы объектов, перечисленных в статье 26 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", общественными объединениями и независимыми экспертами, а также специалистами международных экспертных организаций.

3. В статье 6 указанного проекта федерального закона (внесение изменений в Федеральный закон от 29 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе") из статей 11 и 12 неправомерно исключены следующие объекты государственной экологической экспертизы:

проекты документов территориального планирования, документация по планировке территорий, а также проекты индивидуальных правовых актов, принимаемые на основании лесоустроительной документации, прошедшей государственную экологическую экспертизу, на основании документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной организации;

землеустроительная документация;

проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;

проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные.

Реализация указанных объектов экологической экспертизы, наряду с ранее исключенными проектами на строительство объектов хозяйственной деятельности, оказывает непосредственное воздействие на окружающую среду.

Осуществление строительства объектов хозяйственной и иной деятельности в населенных пунктах без положительного заключения государственной экологической экспертизы дает возможность заказчику не соблюдать требования природоохранного законодательства, что может привести к необратимым экологическим и тяжелым экономическим последствиям.

Кроме того, следует учесть, что заключение государственной экологической экспертизы является основным юридическим документом, позволяющим отстаивать права граждан при выявлении фактов противозаконного строительства. Поэтому вывод государственной экологической экспертизы из системы принятия управленческих решений вызовет значительную социальную напряженность в обществе, в первую очередь, в промышленных городах России.

Учитывая, что реализация градостроительной, предпроектной и проектной документации больше всего затрагивает интересы граждан, указанная документация является основным объектом общественной экологической экспертизы. В связи с тем, что в соответствии со статьей 21 Федерального закона "Об экологической экспертизы" объектами общественной экологической экспертизы также являются объекты, перечисленные в статьях 11 и 12 данного закона, исключение этих видов документации из указанных статей практически аннулирует общественную экологическую экспертизу.

Исключение из объектов государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные, приведет к бесконтрольной вырубке лесов под строительство коттеджей и иных объектов, не связанных с ведением лесного хозяйства.

4. Положения статьи 11 законопроекта, вносящей изменения в Федеральный закон от 2 мая 1997 года N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" не соответствуют действующему законодательству - как Градостроительному кодексу, так и Федеральному закону "Об экологической экспертизе".

Наряду с исключением требования о проведении государственной экологической экспертизы проектов (проектной документации) из текста статьи 12 Федерального закона "Об уничтожении химического оружия" исключены такие объекты экологической экспертизы, как технологии, предпроектные материалы по строительству объектов по уничтожению химического оружия, консервации и ликвидации.

5. В статье 15 (внесение изменений в Федеральный закон от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации") также неправомерно из перечня объектов государственной экологической экспертизы исключена предпроектная документация, что не требуется нормами Градостроительного кодекса.

То же относится и к статье 16 законопроекта.

6. Целесообразно дополнить подпункт "в)" пункта 2 статьи 22 законопроекта (внесение изменений в Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве") следующим абзацем:

"федерального органа исполнительной власти или его территориального органа в сфере охраны окружающей среды".

7. Предусмотренное подпунктом "а)" пункта 9 статьи 23 (внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации) установление публичного сервитута с учетом результатов общественных слушаний только для публичного сервитута, устанавливаемого правовым актом местного самоуправления, т.е. отсутствие требования о проведении общественных слушаний при установлении публичного сервитута законом или иным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нарушает права граждан в этой сфере.

8. Предусмотренное пунктом 2 статьи 27 законопроекта требование о признании утратившей силу части 2 статьи 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды" - "Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предиквестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений", противоречит как сложившейся практике разработки указанных видов документации, так и международному опыту. Исключение данного положения негативное скажется на обеспечении прав граждан в области охраны окружающей среды.

Наряду с перечисленными замечаниями, имеется ряд других, направленных на восстановление полномочий органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и обеспечение требований экологической безопасности при градостроительной и иной деятельности.

Дополнительные и более детальные замечания могут быть переданы в рабочем порядке при доработке законопроекта.

В связи с изложенным Комитет Государственной Думы по экологии считает, что в представленной редакции проект федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" не может быть представлен на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении.

Указанное мнение поддерживается Ростехнадзором и Росприроднадзором.

Председатель Комитета

В.А. Грачев