Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 23 августа 2006 г. N вн. 2.2-1/2700 по проекту федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 23 августа 2006 г. N вн. 2.2-1/2700
по проекту федерального закона N 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.Н. Ельцовым, А.Е. Хинштейном, В.И. Шпортом, П.П. Камшиловым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

1. В новой редакции статей 30, 30.1, 38, 38.1 Земельного кодекса Российской Федерации (пункты 10, 11, 14, 15 статьи 23 проекта) отсутствует упоминание о полномочиях федеральных органов исполнительной власти по распоряжению находящимися в федеральной собственности земельными участками.

Статьей 31 проекта предлагается внести изменения в часть 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, этими изменениями устанавливаются случаи безвозмездной передачи находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенного на них имущества, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в собственность субъектов Российской Федерации.

В этой связи полагаем необходимым в финансово-экономическом обосновании привести соответствующие расчеты для оценки финансово-экономических последствий принятия законопроекта, что будет соответствовать пункту "г" части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы, и получить на данный законопроект согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

2. Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в статью 279 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом в подпункте "г" пункта 2 статьи 2 проекта (новая редакция пункта 4 статьи 279 Кодекса) следует уточнить, о каком уведомлении идет речь, поскольку больше в названной статье о каком-либо уведомлении не говорится.

Кроме того, употребляемый в подпункте "в" пункта 2 и пункте 3 статьи 2 проекта термин "государственный орган исполнительной власти" некорректен. С целью соблюдения единства терминологии в зависимости от ситуации следует употреблять термины "федеральный орган исполнительной власти", "орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации" либо "исполнительный орган государственной власти".

3. Пунктами 2 и 3 статьи 6 законопроекта предлагается изложить в новой редакции статьи 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Перечень содержащихся в проектируемых статьях объектов государственной экологической экспертизы нуждается в уточнении. Так, подпунктом 1 пункта 1 статьи 11 и подпунктом 1 пункта 1 статьи 12 из числа названных объектов исключены проекты документов территориального планирования и документы по планировке территорий, в то время как согласно части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается дублирование государственных экспертиз только в отношении проектной документации. Также представляется, что материалы по созданию гражданами и юридическими лицами Российской Федерации организаций с иностранными инвестициями могут являться объектом экологической экспертизы не в любом случае, а только если реализация этих, проектов может оказать воздействие на окружающую природную среду (см. подпункт 4 пункта 1 новой редакции статьи 11 и подпункт 7 пункта 1 новой редакции статьи 12).

4. Статьей 7 проекта предлагается внести изменения в часть третью статьи 31 Федерального закона от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", исключив из предмета государственной экологической экспертизы на континентальном шельфе проекты документов в области градостроительной деятельности. В этой связи следует дополнительно рассмотреть вопрос о необходимости внесения подобного изменения с учетом возможности осуществления градостроительной деятельности на континентальном шельфе, имея в виду содержание понятий "градостроительная деятельность" и "континентальный шельф" (см. соответственно статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 1 вышеназванного Федерального закона). Аналогичное замечание относится также к статьям 15 и 16, а также к подпункту "б" пункта 8 статьи 27 законопроекта.

5. Статьей 23 законопроекта вносятся изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ). В частности, пунктом 2 названной статьи предлагается дополнить пункт 1 статьи 8 ЗК РФ новым положением, согласно которому использование земель любых категорий для целей жилищного строительства в ряде случаев допускается без их перевода в земли населенных пунктов. Данный подход не согласуется с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ, согласно которому земли определенной категории используются в соответствии с установленным для такой категории целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. При этом согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ изменение целевого назначения отдельных категорий земель, а именно ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей, ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Также следует иметь в виду, что согласно статьям 45, 46, 47 ЗК РФ использование земельных участков не в соответствии с их целевым назначением влечет принудительное прекращение прав на такие земельные участки. Аналогичное замечание относится к новой редакции пункта 2 статьи 84 ЗК РФ (пункт 21 статьи 23 проекта).

Пунктом 7 статьи 23 проекта предлагается дополнить пункт 1 статьи 20 ЗК РФ положением, касающимся прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В этой связи следует отметить, что основания и порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком уже установлены статьей 45 ЗК РФ. Кроме того, положение пункта 7, согласно которому указанное право может быть прекращено решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, порождает внутреннее противоречие с пунктом 3 статьи 45 ЗК РФ, согласно которому принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком допускается на основании судебного решения.

Новая редакция первого предложения пункта 9 статьи 22 ЗК РФ (пункт 8 статьи 23 проекта) в качестве общего правила закрепляет, что арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе передавать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу. Из содержания пояснительной записки к законопроекту следует, что новая редакция первого предложения пункта 9 статьи 22 ЗК РФ "имеет целью установление запрета на уступку прав и обязанностей по договору аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для арендаторов земельных участков, являющихся унитарными предприятиями". Однако в случае принятия проектируемой нормы не только унитарные предприятия, но и иные арендаторы не смогут передавать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу. В этой связи полагаем, что если предлагаемое ограничение устанавливается лишь в отношении унитарных предприятий, то данное положение должно содержаться в структуре пункта 9 статьи 22 ЗК РФ в виде отдельной нормы. При этом действующая норма первого предложения пункта 9 статьи 22 ЗК РФ будет распространяться на арендаторов, не являющихся унитарными предприятиями. Кроме того, проектом не решен вопрос о судьбе земельных участков, в отношении которых права и обязанности по договору аренды уже переданы третьим лицам. В связи с изложенным пункт 8 статьи 23 проекта нуждается в доработке.

Пунктом 16 статьи 23 проекта предлагается исключить пункт 1 статьи 53 ЗК РФ, согласно которому отказ лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок не влечет за собой прекращение соответствующего права. Целесообразность такого изменения вызывает сомнение, тем более что норма, аналогичная исключаемой, содержится в статье 236 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Полагаем, что нуждается в дополнительном обсуждении целесообразность признания статьи 58 ЗК РФ, устанавливающей порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства, утратившей силу, поскольку в пояснительной записке отсутствует обоснование данного предложения (см. подпункт "б" пункта 3, подпункт "б" пункта 13, пункт 18 статьи 23 проекта). Также представляется необоснованным предложение о признании утратившим силу пункта 3 статьи 83 ЗК РФ, допускающего возможность изъятия земельных участков в городских и сельских поселениях для государственных или муниципальных нужд (пункт 19 статьи 23 проекта).

6. Статьей 26 законопроекта предлагается в новой редакции изложить части вторую и третью статьи 215 Трудового кодекса Российской Федерации. При этом не учитывается, что Федеральным законом от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" статья 215 изложена в новой редакции, в связи с чем статья 26 законопроекта требует соответствующей корректировки.

7. Статьей 35 проекта предлагается внести изменения в статью 27 Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", которая регламентирует порядок проведения экспертизы проектной документации при осуществлении технико-внедренческой деятельности. Вместе с тем статьи 17 и 31.6 названного Федерального закона устанавливают порядок проведения экспертизы проектной документации при осуществлении промышленно-производственной и туристско-рекреационной деятельности, аналогичный порядку, установленному статьей 27 названного Федерального закона. В связи с изложенным полагаем возможным рассмотреть вопрос о необходимости внесения аналогичных изменений и в указанные статьи.

Текст законопроекта нуждается в тщательной редакционной, юридико-технической и лингвостилистической доработке.

Приложение: замечания юридико-технического характера на 25 листах.

Заместитель начальника управления

М.В. Деменков