Заключение на проект федерального закона N 344588-4 "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 10 ноября 2006 г. N вн. 2.2-1/3765
по проекту федерального закона N 344588-4 "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр", внесенному Президентом Российской Федерации
(1 чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив представленный законопроект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

1. Согласно части 2 статьи 2 проекта правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр помимо федеральных законов "также может осуществляться нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом". Прежде всего следует уточнить уровень таких актов, поскольку полагаем, что на основании пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр относится к ведению Российской Федерации. Аналогичное замечание касается частей 1 и 2 статьи 5 проекта.

2. Согласно части 2 статьи 3 проекта государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр помимо Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти могут осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи обращаем внимание, что одним из элементов государственного регулирования названной деятельности является установление обязательных требований к организаторам азартных игр, игорным заведениям, посетителям таких заведений, порядку осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр (см. пункт 1 части 1 статьи 3). Такие требования устанавливаются в нормативных правовых актах. Вместе с тем, как уже было отмечено, данные вопросы относятся к ведению Российской Федерации, в связи с чем редакция части 2 статьи 3 проекта нуждается в уточнении.

3. Понятия, определения которых даются в пунктах 7, 8, 9 статьи 4 законопроекта, следует изложить в единственном числе (например, "игорная зона"), как это сделано в пунктах 1 - 6, 10 - 25 названной статьи. Кроме того, в тексте проекта имеется несогласованность в использовании понятия "игорная зона поселения". Так, например, в части 1 статьи 11 используется термин "игорная зона поселения", а в части 5 статьи 5 - "игорная зона поселений". В этой связи возникает вопрос, возможно ли создание игорной зоны на территории нескольких поселений.

Следует уточнить определение основных понятий - "игорные зоны поселений" и "особые игорные зоны", определяемые как расположенные соответственно на землях поселений и вне земель поселений. Согласно статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Таким образом, законопроект не содержит ограничений в части размещения игорных зон поселений в зависимости от вида муниципального образования, и допускает создание игорных зон поселений в том числе и в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге. В то же время в смысле Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования города Москвы и Санкт-Петербурга являются внутригородской территорией города федерального значения и не являются поселениями. Таким образом, необходимо дать более корректное определение игорных зон, в том числе необходимо уточнить, в каких видах муниципальных образований возможно создание игорных зон поселений.

Согласно пункту 7 статьи 4 проекта границы игорных зон устанавливаются "в соответствии с настоящим Федеральным законом". Однако законопроектом не установлены какие-либо правила определения границ игорных зон - он содержит лишь упоминание о том, что указанные границы должны быть установлены в решении Правительства Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 10, части 1 и 2 статьи 13 законопроекта).

4. Согласно части 2 статьи 6 проекта ограничение на общее количество игорных зон действует вне зависимости от видов игорных зон и места их расположения. Однако законопроектом не определено понятие "видов" игорных зон: в пунктах 8 и 9 статьи 4 законопроекта устанавливается различие игорных зон лишь по месту их расположения - на землях поселений и вне земель поселений.

5. В законопроекте (часть 2 и пункт 3 части 4 статьи 7, пункт 3 части 3 статьи 11, пункт 3 части 3 статьи 17) следует говорить не о чистых активах, а о стоимости чистых активов.

6. В части 1 статьи 10 законопроекта устанавливается, что решения о создании и ликвидации игорных зон поселений принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Законопроектом не определено, с какими органами государственной власти субъектов необходимо указанное согласование. Исходя из статьи 10 Конституции Российской Федерации о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, названная статья законопроекта требует согласования упомянутого решения Правительства Российской Федерации со всеми названными органами, что едва ли обоснованно. Аналогичное замечание относится и к части 1 статьи 13 проекта.

Кроме того, употребление термина "согласование" с неопределенным содержанием влечет неясность его юридических последствий: порождает ли требование о "согласовании" обязательность получения согласия неустановленного законопроектом органа (органов) государственной власти субъектов Российской Федерации либо "согласование" означает информирование и решение может быть принято Правительством Российской Федерации без согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

7. Часть 7 статьи 11 и часть 7 статьи 17 законопроекта нуждаются в согласовании с Налоговым кодексом Российской Федерации, подпунктом 72 пункта 1 статьи 333.33 которого предусматривается уплата государственной пошлины не за "рассмотрение заявления, выдачу или продление разрешения на открытие игорного заведения", а за следующие действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием организации и содержания тотализаторов и игорных заведений: рассмотрение заявления о предоставлении лицензии; предоставление лицензии; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии.

Последний абзац части 8 статьи 11 и последний абзац части 8 статьи 17 законопроекта не относятся к предмету регулирования законопроекта. Данные вопросы регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации, статья 333.40 которого устанавливает основания и порядок возврата или зачета государственной пошлины.

8. Необходимо уточнить названия органов, о которых идет речь в статье 14 проекта - в части 1 говорится об органах управления особыми игорными зонами, а в части 2 - об органах управления одной особой игорной зоной; также в указанной статье следует раскрыть содержание понятия "управление особыми игорными зонами".

9. В части 1 статьи 16 проекта предусматривается возможность передачи земельных участков особых игорных зон и расположенных на них объектов в аренду организаторам азартных игр и "иным лицам", однако законопроект не раскрывает, кто под ними понимается. В этой связи обращаем внимание, что согласно части 1 статьи 7 законопроекта организаторами азартных игр могут выступать исключительно юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Статья 7 проекта предъявляет и иные требования к организаторам азартных игр, однако подобные требования не будут касаться "иных лиц", которым передаются в аренду земельные участки особых игорных зон, а также расположенные на них объекты.

10. Полагаем, что в части 2 статьи 18 законопроекта слова "статьями 5," следует заменить словами "частями 1 - 3 статьи 5, статьями", поскольку части 4 - 6 статьи 5 содержат требования об открытии игорных заведений исключительно на территориях игорных зон. Аналогичное замечание относится и к части 3 статьи 18. Кроме того, в части 3 следует определить правовые последствия непрекращения после 1 июля 2007 года деятельности игорных заведений, не отвечающих содержащимся в проекте требованиям к таким заведениям.

Текст законопроекта нуждается в юридико-технической, редакционной и лингвостилистической доработке. Юридико-технические замечания переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев