Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2009 г. N 15АП-1254/2009

город Ростов-на-Дону

дело N А32-23959/2008

10 марта 2009 г.

15АП-1254/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2009 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.

судей Н.Н. Ивановой, Т.И. Ткаченко

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии:

от заявителя: представитель не явился (уведомление 64571 вручено 17.02.09г.)

от заинтересованного лица: начальника юридического отдела Крамаренко Е.В. (доверенность от 22.07.08г. N 29 сроком действия 1 год)

от третьего лица: представитель не явился (копия определения передана по факсу 01.03.09г.)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18 декабря 2008 г. по делу N А32-23959/2008

по заявлению Администрации г. Сочи

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьего лица Муниципального унитарного предприятия "Городской центр по земельно-имущественным отношениям"

о признании недействительным решения

принятое в составе судьи Руденко Ф.Г.

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Сочи (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - УФАС) с заявлением о признании недействительным решения УФАС от 06.08.08г. N 167.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие г. Сочи "Городской центр по земельно-имущественным отношениям" (далее - МУП).

Решением суда от 18.12.08г. заявленные требования удовлетворены. Решение УФАС признано недействительным по двум основаниям.

Суд пришёл к выводу о том, что при принятии оспариваемого решения УФАС превысило свои полномочия, предусмотренные ст. 23 Федерального закона от 26.07.06г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - закон N 135-ФЗ), согласно которым антимонопольный орган случае необходимости вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Оспариваемым же решением УФАС признало нормативный правовой акт Администрации (постановление Главы города Сочи от 20.03.02г. N 162 "О разграничении полномочий по вопросам управления и распоряжения земельно-имущественным комплексом г. Сочи" (далее - постановление N 162)) недействительным во внесудебном порядке, на что оно законом N 135-ФЗ не уполномочено.

В качестве второго основания признания решения УФАС недействительным суд сослался на то, что, наделяя в п. 2.5 постановления N 162 МУП рядом перечисленных в оспариваемом решении УФАС полномочий, Администрация не нарушила требований п.3 ст. 15 закона 135-ФЗ. Этот вывод суд первой инстанции обосновал тем, что эти полномочия МУП не относятся к функциям органа местного самоуправления, совмещение которых с функциями хозяйствующего субъекта в силу указанной нормы закона N 135-ФЗ недопустимо.

Не согласившись с решением, УФАС обратилось с апелляционной жалобой в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и отказать Администрации в удовлетворении заявленных требований. Жалоба мотивирована тем, что УФАС имело право принимать оспариваемое решение на основании п.п. "а" п.3 ч.1 ст. 23 закона N 135-ФЗ. В жалобе также указано на то, что перечисленные в оспариваемом решении функции, которыми Администрация в п. 2.5 постановления N 162 наделила МУП, являются также функциями органа местного самоуправления, в связи с чем наделение ими хозяйствующего субъекта - МУП - является нарушением п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ.

Администрация и МУП в отзывах на жалобу возражали против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Администрация и МУП своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом; МУП известило суд о возможности рассмотрения жалобы без участия его представителей; представитель УФАС не возражала против рассмотрения жалобы без их участия. В связи с изложенным, руководствуясь ч.ч. 2,3 ст. 156 АПК РФ судебное разбирательство по апелляционной жалобе проводится без участия заявителя и третьего лица по делу.

В судебном заседании представитель УФАС настаивала на удовлетворении апелляционной жалобы, сославшись на приведённые в ней доводы, предоставила дополнительные пояснения к жалобе. По заданным судом вопросам пояснила следующее. Постановление Правительства РФ от 13.08.97г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - постановление N 1009) и Федеральный закон от 22.10.04г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", на которые УФАС ссылается в оспариваемом решении в обоснование выводов о нарушении п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ, приведены исходя из аналогии закона. Вывод о том, что полномочия по выполнению работ по составлению и ведению списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю являются исключительно контрольной функцией налоговых органов сделан УФАС на основе системного толкования норм налогового законодательства. Ведение дежурной земельно-кадастровой карты, а также выдача справок, содержащих земельно-кадастровую информацию, отнесено к исключительным полномочиям федерального органа - УФАКОН.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя УФАС, суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 24.01.02г. по решению Городского собрания г. Сочи от 25.12.01г. и на основании постановления главы г. Сочи от 15.01.02г. N 22 было зарегистрировано Муниципальное унитарное предприятие г. Сочи "Городской центр по земельно-имущественным отношениям".

20.03.02г. Главой города Сочи было принято постановление от 20.03.02г. N 162 "О разграничении полномочий по вопросам управления и распоряжения земельно-имущественным комплексом г. Сочи", в п. 2.5 которого были перечислены функции МУП (т.1, л.д. 16-17).

06.08.08г. УФАС по результатам проверки данного постановления на предмет его соответствия требованиям закона N 135-ФЗ, было принято решение N 167 (т.1, л.д. 8-12).

В п.1 резолютивной части этого решения было указано на признание в действиях Администрации факта нарушений требований п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ, которое выразилось в наделении постановлением N 162 МУП функциями и правами органов государственного контроля и надзора и функциями органом местного самоуправления.

В п.2 этого решения УФАС указало на выдачу предписания Администрации о прекращении нарушения п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ.

В мотивировочной части решения N 167 УФАС перечислило следующие приведённые в п. 2.5 постановления N 162 функции МУП, в отношении которых имеется совмещение функций хозяйствующего субъекта и органов местного самоуправления, органов государственного контроля и надзора:

- 1) подготовка проектов нормативных правовых актов Администрации и проектов постановлений главы г. Сочи;

- 2) выполнение работ по составлению и ведению списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю;

- 3) ведение дежурной земельно-кадастровой карты на территории г. Сочи по поручению органов местного самоуправления и соглашению с комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Сочи;

- 4) содержание и ведение муниципального земельно-кадастрового архива;

- 5) подготовка и выдача справок, содержащих земельно-кадастровую информацию, по поручению органов местного самоуправления;

- 6) участие в установленном порядке в приватизации земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности.

Не согласившись с указанным решением УФАС, Администрация обжаловала его в арбитражный суд.

Повторно рассмотрев заявление Администрации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что данное решение было принято УФАС в пределах делегированных ему в ст. 23 закона N 135-ФЗ полномочий.

В частности, в ч.1 п. 3 пп. "а" ст. 23 закона N 135-ФЗ указано, что антимонопольный орган, в том числе, вправе выдавать органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Помимо этого, в силу ч.1 п. 6 пп. "а" ст. 23 закона N 135-ФЗ антимонопольный орган также вправе обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов органов местного самоуправления.

Системное толкование содержания приведённых выше подпунктов ст. 23 закона N 135-ФЗ, в которой перечислены полномочия антимонопольного органа, позволяет сделать вывод о том, что данной нормой в указанной части установлены альтернативные полномочия антимонопольного органа, каждое из которых он вправе использовать по своему усмотрению и исходя из существа конкретного выявленного им нарушения требований закона N 135-ФЗ. Так, антимонопольный орган, установив, что орган местного самоуправления изданием того или иного нормативного или ненормативного правового акта нарушил требования закона N 135-ФЗ, вправе либо выдать ему предписание об отмене или изменении этого акта на основании ч.1 п. 3 п.п. "а" ст. 23 закона N 135-ФЗ, либо на основании ч.1 п. 6 п.п. "а" ст. 23 закона N 135-ФЗ обратиться в арбитражный суд с заявлением о его признании недействительным полностью или частично (учитывая, что в судебном порядке обжалованию подлежат только нормативные и ненормативные правовые акты).

При этом, отличия в приведённых в п.п. "а" п.3 и п.п. "а" п.3 ч.1 ст. 23 закона N 135-ФЗ названиях документов органов местного самоуправления, в отношении которых может быть издано предписание - "акт", и которые могут быть оспорены в судебном порядке - "нормативный правовой акт" и "ненормативный правовой акт" в данном случае не означают, что в названных подпунктах ст. 23 закона N 153-ФЗ речь идёт о документах, которые отличны и никак не совпадают по своему содержанию. Понятие "акт" является более широким по своему смыслу и поглощает понятия "нормативный правовой акт" и "ненормативный правовой акт". Помимо этого государственные органы, органы местного самоуправления вправе принимать акты, не носящие нормативного или ненормативного характера. Однако, в силу гл. 24 АПК РФ, такие акты арбитражному суду неподведомственны.

Таким образом, оспариваемое решение N 167 принято УФАС в пределах его полномочий, установленных п.п. "а" п.3 ч.1 ст. 23 закона N 135-ФЗ.

Данным решением УФАС недействительным принятое главой г. Сочи постановление N 162 не признавало.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не поддерживает изложенного в мотивировочной части решения вывода суда первой инстанции о том, что при принятии решения N 167 УФАС превысило свои полномочия, установленные ст. 23 закона N 153-ФЗ, приняв во внесудебном порядке решение о признании незаконным нормативного правового акта - постановления главы Администрации N 162.

Однако, данное обстоятельство не является основанием для отмены решения суда первой инстанции и признания решения УФАС N 167 законным и обоснованным.

Дополнительно изучив обстоятельства дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции признаёт основанным на нормах действующего законодательства и обстоятельствах дела вывод суда первой инстанции об отсутствии у УФАС оснований для вывода о том, что передачей МУП в п.2.5 постановления N 162 части перечисленных выше функций Администрация допустила тем самым нарушение п.3 ст. 15 закона N 153-ФЗ, совместив у МУП функции хозяйствующего субъекта и функции органа местного самоуправления, государственных органов надзора и контроля.

В частности, судом первой инстанции в полном объёме изучен вопрос об указанном совмещении применительно к каждой из шести указанных в мотивировочной части решения УФАС N 167 функций и на основе этого изучения сделан законный вывод о том, что в отношении каждой функции МУП такого совмещения не было.

В частности, в отношении функции по подготовке проектов нормативных правовых актов Администрации и проектов постановлений главы г. Сочи судом первой инстанции сделан законный вывод о том, что Постановление Правительства РФ от 13.08.97г. N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не регламентирует процедуру подготовки нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Аналогия закона в данном случае недопустима.

Ссылки УФАС на нарушения при передаче указанной функции требований ст. 19 Федерального закона от 28.08.95г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", требований ст. 76 Устава города-курорта Сочи и постановления от 28.09.04г. N 185 правомерно отклонены судом первой инстанции. данными нормами установлено право органов местного самоуправления на принятие нормативных и ненормативных правовых актов, на их внесение на рассмотрение полномочного органа.

В рассматриваемом же постановлении N 162 МУП наделено полномочиями по подготовке проектов правовых актов по поручению органов местного самоуправления. Эта функция является служебной, направленной на техническое обеспечение работы органа местного самоуправления.

Каких-либо властных полномочий правотворческого характера МУП при этом не получает.

В отношении функции по выполнению работ по составлению и ведению списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю судом первой инстанции правомерно указано, что законы, которыми эта функция отнесена к полномочиям налоговых органов, отсутствуют. Из системного толкования НК РФ также не следует, что налоговые органы обязаны вести и ведут такие списки.

Довод УФАС о возможности нарушения МУП при ведении этих списков коммерческой тайны, неосновательны. Доказательств того, что одновременно с функцией по ведению таких списков МУП также переданы властные полномочия по обязыванию граждан и юридических лиц предоставлять какую-либо необходимую для ведения этих списков информацию МУП с установлением неблагоприятных последствий в связи с непредставлением соответствующей информации, УФАС не представлено.

В отношении функции по ведению дежурной земельно-кадастровой карты на территории г. Сочи судом первой инстанции правомерно указано, что данная функция не имеет власте-обязывающего характера и имеет обслуживающую направленность. Ведение этой карты на территории г. Сочи МУП "ГЦЗИО" осуществляется по соглашению с Территориальным отделом по г. Сочи Управления Роснедвижимости по Краснодарскому краю на основании данных, представляемых территориальным отделом.

В отношении функции по содержанию и ведению муниципального земельно-кадастрового архива судом первой инстанции правомерно установлено, что муниципальный земельно-кадастровый, в отличие от муниципального архива, не является структурным подразделением органа местного самоуправления. По этой причине поручение его ведения МУП не является нарушением требований Федерального закона от 22.10.04г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Доказательств того, что передачей МУП функции по подготовке и выдаче справок, содержащих земельно-кадастровую информацию, Администрация совместила в одном лице функции хозяйствующего субъекта и функции органа местного самоуправления, или государственного контрольного органа, УФАС не представило. Выдача этих справок осуществляется МУП по поручению органов местного самоуправления. Доказательства того, что Администрация дополнительно обязала граждан получать такие справки только у МУП, в деле отсутствуют. Соответственно, граждане и организации вправе получать такие справки у УФАКОН в порядке оказания этим гражданам государственной услуги.

Содержание функции МУП по участию в установленном порядке в приватизации земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, в п. 2.5 постановления N 162 не раскрыто. Доказательств того, что Администрация тем самым передала под видом этой функции МУП какие-либо свои властные полномочия органа местного самоуправления, отсутствуют.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции обоснованно указано на недоказанность нарушения Администрацией п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ передачей МУП указанных функций.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении жалобы УФАС таких нарушений также не нашёл. Вывод о нарушении органом местного самоуправления п.3 ст. 15 закона N 135-ФЗ можно сделать только в том случае, когда хозяйствующему субъекту передаются функции, которые одновременно относятся к функциям органа местного самоуправления, то есть, носят властный, императивно-обязывающий характер, либо относятся к таким полномочиям органов местного самоуправления, без отправления которых граждане и организации не могут реализовать свои права и которые не могут реализовать другие органы (например, функции по официальной регистрации документов и фактов, по выдаче обязательных документов и т.п.).

В рассматриваемом же деле шесть выделенных УФАС функций МУП такими свойствами не обладают. Как видно из анализа их содержания, переданные МУП функции носит служебный вспомогательный характер, их реализация МУП направлена на создание условий, обеспечивающих Администрации возможность более оперативной и полной реализации её полномочий органа местного самоуправления по принятию нормативных и ненормативных актов, по пополнению местного бюджета за счёт более полного сбора земельного налога и арендной платы, по учёту и контролю за земельными участками, по предоставлению гражданам необходимых документов.

Соответственно, возложение перечисленных выше функций, носящих такой характер, не означает возложение на МУП прав и обязанностей Администрации по принятию правовых актов, сбору налогов и арендной платы, распоряжению земельными участками. Сходный подход к определению сущности совмещения функций хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления высказан в постановлении ФАС УО от 19.06.08г. N Ф09-4373/08-С1, в отношении которого ВАС РФ 23.10.08г. принято определение N 13440/08 об отказе в передаче дела в Президиум ВАС РФ.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба УФАС отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.12.08г. оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Н.Н. Иванова Т.И. Ткаченко