Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 марта 2009 г. N 18АП-9156/2008

г. Челябинск

18 марта 2009 г.

N 18АП-9156/2008 Дело N А07-12915/2008

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Тимохина О.Б., судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г., при ведении протокола секретарем судебного заседания Свечниковым А.П., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12 ноября 2008 года по делу N А07-12915/2008 (судья Боброва С.А.), при участии: от индивидуального предпринимателя Воробьевой Натальи Викторовны - Шайдуллиной С. И. (доверенность от 09.12.2008 N 02-01/270868, паспорт),

УСТАНОВИЛ:

прокурор Республики Башкортостан (далее - заявитель, прокурор) в порядке ст. ст. 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Администрации муниципального района Янаульский района Республики Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании недействительным постановления главы администрации муниципального района Янаульский района Республики Башкортостан от 02.04.2008 N 287 "Об аннулировании ранее выданного разрешения на строительство" (с учетом уточнений - л.д. 90-92).

По делу в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Воробьева Наталья Викторовна (далее - предприниматель, ИП Воробьева Н.В.), автономная некоммерческая организация "Уфимский политехнический технику" (далее - техникум).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 12.11.2008 заявленные требования удовлетворены.

Администрация, не согласившись с судебным решением, обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить в части признания названного постановления недействительным и принять решение о возможности внесения соответствующих поправок по исполнению решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12.02.2007 по делу N А07-18180/2006.

В жалобе сослался на необоснованный отказ суда удовлетворить ходатайство о назначении строительно-технической экспертизы для наиболее приемлемой формы исполнения поименованного судебного акта по делу N А07-18180/2006.

В разрешении, выданном отделом архитектуры администрации от 26.03.2008 указана площадь двух лестничных клеток (9,8м2), которые ограничиваются согласно решению суда сервитутом. Работы же должны были производиться по договору со специализированной строительной организацией, имеющей лицензию на производство строительно-монтажных работ и в строгом соответствии с проектом. ИП Воробьева Н.В. свои действия по строительству эвакуационных и аварийных выходов из диско-бара "Штром" не согласовала с руководством техникума, занимающего основную часть всего здания. Часть стены первого этажа была разобрана с отклонением от имеющейся проектно-сментной документации.

Комиссия администрации в начале апреля 2008 года установила существенное ущемление прав филиала Уфимского политехнического техникума, что явилось основанием для издания оспоренного постановления, которое не ущемляет права сторон по установленному сервитуту.

Судом не учтены нарушения, обнаруженные инспекцией Госстройнадзора РБ, которая актом от 21.05.2008 N 124 установила ряд нарушений со стороны предпринимателя, а именно отсутствие документов на землю и проектно-сметной документации - это является основанием для признания решения суда в соответствии со ст. 51 АПК РФ недействительным.

Постановление N 287 является локальным актом местного характера по конкретному факту и вполне возможно и допустимо его издание без ссылки на конкретный закон или подзаконный акт.

Доводы суда об отсутствии сути и признаков нарушений действующего законодательства в оспариваемом постановлении не могут являться основанием для признания его недействительным.

Прокурор и предприниматель представили отзывы на апелляционную жалобу администрации, в котором указали, что считают решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители сторон не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей прокурора и администрации.

В судебном заседании представитель третьего лица возражал против доводов жалобы по основаниям, указанным в отзыве, просил ее оставить без удовлетворения, а судебный акт - без изменения.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя предпринимателя, не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ИП Воробьевой Н.В. на основании договора купли-продажи объекта нежилого фонда от 17.10.2002 б/н принадлежит на праве собственности нежилое помещение - подвальное, этаж 1, количество комнат 11, общая площадь 276,3 м2, инвентарный номер 4185, по адресу - Республика Башкортостан, Янаульский район, г. Янаул, ул. Белинского, 66, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 02.12.2002 (л.д. 13).

Согласно выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 12.02.2008 N 20/001/2008-272 правообладателем (собственником) помещений в нежилом здании общей площадью 896,90 м2 по указанному адресу является технику. При этом 17.12.2007 за номером 02-04-20/015/2007-218 зарегистрирован сервитут в пользу Воробьевой Натальи Викторовны (л.д. 14).

Поименованное ограничение вытекает из решения Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12.02.2007 N А07-18180/2006, которым признано (предоставлено) право предпринимателю на ограниченное пользование выходов в указанном нежилом здании - площадь лестничной клетки 5,3 м2, номер 4 помещения по техническому паспорту от 07.12.2004; с восточной стороны здания, площадь лестничной клетки 3,9 м2, номер 9 помещения по техническому паспорту от 07.12.2004, принадлежащего техникуму, для выхода из подвального помещения (л.д. 15-18).

Данное решение оставлено без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.06.2007 N 18АП-2206/2007 (л.д. 20-21).

ИП Воробьева Н.В. заявлением от 26.03.2008 обратилась к главе администрации о выдаче разрешения на устройство эвакуационных выходов из помещения диско-бара "Шторм" по адресу: г. Янаул, ул. Белинского, 66, с приложением решения суда по делу N А07-18180/2006, выписки из ЕГРП от 12.02.2008 и проекта устройства выходов (л.д. 12-26).

Заинтересованным лицом предпринимателю, руководствуясь ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением от 16.08.2006 N 146-р "О возложении обязанностей по выдаче разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию" и положения об отделе архитектуры и градостроительства администрации (л.д. 30-34), выдано разрешение на строительство N RU035540002005001-09, в котором перечислены особые условия: работы производить по договору со специализированной строительной организацией, имеющей лицензию на производство строительно-монтажных работ, в строгом соответствии с разработанным ООО "Гранд-проект" проектом (работа N Ф-02-08); произвести кладку стен и отделку помещений вновь образуемых помещений туалетов технику; по окончании работ внести соответствующие изменения в технических паспорт помещений. Срок действия разрешения - до 01.05.2008 (л.д. 10).

Предпринимателем 05.04.2008 заключен договор подряда N 1 с ООО "СтройКомплект" на осуществление общестроительных работ по реконструкции эвакуационных и аварийных выходов диско-бара "Шторм", подписан акт приемки выполненных работ и справка о стоимости выполненных работ и затрат за апрель 2008 года (л.д. 54-57).

Вместе с тем, 01.04.2008 комиссия администрации в присутствии директора техникума и представителя предпринимателя обследовали трехэтажное здание и прилегающую территорию по адресу: г. Янаул, ул. Белинского, 66, о чем составили соответствующий акт. Комиссия решила: в связи с жалобой руководства техникума на действия предпринимателя демонтаж проема приостановить, разрешение на устройство эвакуационного выхода от 28.03.2008 N RU035540002005001-09 аннулировать до разработки нового проекта устройства эвакуационного выхода по предложенному комиссией варианту; считать несовместимым размещение в здании учебного заведения диско-бара и предложить ИП Воробьевой Н.В. подобрать вариант размещения в другом месте (л.д. 28-29).

Постановлением от 02.04.2008 N 287 глава администрации, сославшись на представление отдела архитектуры и градостроительства, аннулировал ранее выданное разрешение от 28.03.2008 N RU035540002005001-09 на устройство эвакуационных и аварийных выходов диско-бара "Шторм" по ул. Белинского, 66 в г. Янаул; ИП Воробьевой Н.В. произвести закладку части демонтированной стены здания техникума; произвести корректировку проекта устройства таких выходов, проект согласовать с руководством технику, получить разрешение администрации на производство работ по откорректированному проекту (л.д. 8).

Предприниматель, не согласившись с поименованным постановление, обратился с заявлением в районную прокуратуру, которая, проведя соответствующую проверку, направила ее материалы в прокуратуру Республики Башкортостан для решения вопроса о предъявлении иска в арбитражный суд о признании постановления N 287 недействительным (л.д. 9, 35).

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что формулировка постановления, не содержащая описания конкретного нарушения и точной ссылки на нормативные акты, препятствует осуществлению предпринимателем прав и интересов с сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него обязанности по совершению определенных действий. Также суд указал на фактическое отсутствие представления отдела архитектуры, а мнение администрации о необходимости устройства поименованных выходов из подвального помещения в здании техникума в другом месте, не соответствует решению арбитражного суда по делу N А07018180/2006, разрешению на строительство от 28.03.2008 и согласованному проекту.

Выводы суда являются верными, основаны на правильном применении норм действующего законодательства и соответствуют установленным по делу обстоятельствам.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), статьям 198, 200 АПК РФ орган местного самоуправления при возникновении спора о соответствии ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия решения, совершения действий (бездействия), обязан доказать, что осуществлял свои действия (бездействовал), принимал решение, ненормативный правовой акт в соответствии с требованиями закона и исходил из обстоятельств, наличие которых позволяли ему действовать (бездействовать) таким образом.

Согласно статьям 198, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу частей 1 и 4 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовой статус главы муниципального образования и местной администрации закреплен в статьях 36 и 37 Федерального закона N 131-ФЗ.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами (статья 41 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 6 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

На основании статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

К вопросам местного значения поселения относятся в том числе выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, (пункт 20 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ).

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 1 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Аннулирование ранее выданного разрешения на строительство Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

Исходя из правового смысла приведенных положений Федерального закона N 131-ФЗ в их взаимосвязи с нормами гражданского и градостроительного законодательства в рассматриваемой ситуации, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к убеждению о необоснованности позиции подателя апелляционной жалобы.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что возможность, предусмотренная статьей 48 Федерального закона N 131-ФЗ, органа местного самоуправления, его должностного лица, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, отменять или приостанавливать этот муниципальный правовой акт, не связана с обязанностью мотивировать причины такой отмены или приостановления, несостоятелен. Федерального закона N 131-ФЗ во взаимосвязи с другими нормами права предъявляет одинаковые требования к муниципальным правовым актам независимо от того, порождают они правоотношения или прекращают ранее возникшие правоотношения. Из самой формулировки понятия "муниципальный правовой акт" следует, что он порождает, изменяет или прекращает правовые отношения, должен быть издан в соответствии с правовыми нормами, а значит содержать ссылки на нормы права - законы или подзаконные нормативные акты. Поэтому сам по себе факт принятия муниципального правового акта уполномоченным на то лицом не является безусловным основанием для признания его законным. Иное повлечет бесконтрольное незаконное нормотворчество на уровне местных органов власти, что недопустимо.

Как следует из буквального текста спорного постановления N 287, в нем отсутствуют ссылки на нормы закона или подзаконного нормативного правового акта, указывающего на полномочия и компетенцию этого должностного лица, в том числе статью 48 Федерального закона N 131-ФЗ, правовые основания для аннулирования разрешения на строительство от 28.03.2008 (нарушения, допущенные лицом, которому это разрешение выдано, действующего законодательства, условий разрешения или прав и законных интересов граждан, юридических лиц).

Согласно ч. 1 ст. 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Поводом к изданию постановления от 02.04.2008 N 287 явилось обращение руководства техникума, спор между которым и предпринимателем разрешен судом по делу N А07018180/2006, в силу чего администрация не вправе вмешиваться в исполнение такового.

Постановление от 02.04.2008 N 287, несмотря на то, что оно фактически издано уполномоченным должностным лицом в рамках своей компетенции, нельзя признать соответствующим требованиям законодательства в силу того, что оно немотивированно, не содержит ссылок на нормы закона, подзаконного нормативного акта, положение о правовых актах главы города Янаул, устав города, принято без учета прав и интересов стороны данных правоотношений - предпринимателя Воробьевой Н.В.

Заинтересованным лицом не представлено доказательств неисполнения предпринимателем особых условий постановления от 02.04.2008 N 287.

Доводы подателя апелляционной жалобы, в том числе ссылка на необоснованный отказ суда удовлетворить ходатайство о назначении строительно-технической экспертизы для наиболее приемлемой формы исполнения поименованного судебного акта по делу N А07-18180/2006, арбитражным апелляционным судом отвергаются в связи с тем, что по существу направлены на переоценку обстоятельств судебного спора по иску предпринимателя к техникуму, установленные вступившим в законную силу решением суда по делу N А07-18180/2006, что не является предметом спора по настоящему делу.

Ссылка администрации на акт от 21.05.2008 N 124 проверки инспекции Госстройнадзора РБ несостоятельна, поскольку ненормативный правовой акт проверяется судом на его соответствие действующему законодательству на момент принятия такого ненормативного правового акта - в данном случае на 02.04.2008. На указанную дату поименованного акта от 21.05.2008 не существовало, в связи с чем он в силу ч. 1 ст. 67 АПК РФ является неотносимым доказательством.

Необоснованность оспоренного постановления, как правильно отметил суд, установлена тем, что фактически никакого представления отдела архитектуры и градостроительства в администрацию не поступало, а исследованный акт комиссии от 01.04.2008 (л.д. 28-29) таков не может быть признан, поскольку выводы комиссии носят рекомендательный характер. Эти обстоятельства подтверждены письменными пояснениями, данными 29.07.2008 начальником отдела архитектуры и градостроительства администрации Фазлиахметовым В.Н. в ходе прокурорской проверки по обращению ИП Воробьевой Н.В. (л.д. 27).

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспоренный ненормативный правовой акт не соответствует законам и иным нормативным правовым актам, в том числе не содержит ссылок на них, и ссылок на незаконность аннулированного разрешения на строительство, а также нарушает права и законные интересы предпринимателя, апелляционная жалоба администрации удовлетворению не подлежит.

Кроме того, ст. 76 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

При указанных обстоятельствах, с учетом положений ст. 201 АПК РФ, а также в целях восстановления нарушенных прав и законных интересов предпринимателя, арбитражный суд первой инстанции в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ, правомерно признал недействительным постановление от 02.04.2008 N 287.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании частей 3 и 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 12 ноября 2008 года по делу N А07-12915/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

А.А. Арямов Н.Г. Плаксина