Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2009 г. N 18АП-5956/2009

г. Челябинск

06 августа 2009 г.

N 18АП-5956/2009 Дело N А34-1199/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2009 г.

Полный текст постановления изготовлен 06 августа 2009 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Богдановской Г.Н., судей Баканова В.В., Соколовой Т.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Абрамовой Н.И., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уралоил" на решение Арбитражного суда Курганской области от 11.06.2009 по делу N А34-1199/2009 (судья Губанова Е.И.), при участии: от общества с ограниченной ответственностью "Уралоил" - Усмановой М.М. (доверенность N45-01/313067 от 21.11.2008), от Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области - Фоминых О.А. (доверенность N04-01-01 от 11.01.2009), от Правительства Курганской области - Даниной М.С. (доверенность N01-11 от 03.07.2009),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Уралоил" (далее - ООО "Уралоил", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании незаконным решения Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - Департамент) от 19.01.2009 N 1985-р, об обязании Департамента развития городского хозяйства повторно рассмотреть заявление ООО "Уралоил" от 25.09.2008 N 103 и произвести действия по выбору земельного участка в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктами 2.3., 2.4., 2.5. статьи 3 Положения о порядке управления землями на территории города Кургана, утвержденного решением Курганской городской Думы от 03.09.2008 N 226, также заявитель просит в резолютивной части решения указать на необходимость сообщения суду Департаментом развития городского хозяйства Администрации города Кургана об исполнении решения суда (с учётом заявленного истцом и принятого арбитражным судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ходатайства об уточнении исковых требований т. 1, л.д. 56-58, 143).

Решением суда от 11.06.2009 (резолютивная часть от 08.06.2009) в удовлетворении заявленных требований оказано.

В апелляционной жалобе ООО "Уралоил" (далее также - податель апелляционной жалобы) просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на то, что суд первой инстанции не применил нормативные акты, подлежащие применению: Федеральный закон N 259-ФЗ от 08.11.2007 "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральный закон N16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности", Федеральный закон N 257-ФЗ от 08.11.2007 "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ГОСТ Р 52765-2007, СНиП 2.07.01.89, Инструкцию "О порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации", Градостроительный кодекс Российской Федерации, модельный закон "О транспортной деятельности", "Концепцию согласованной транспортной политики государств-участников СНГ на период до 2010 года", Федеральный закон N 196-ФЗ от 10.12.1995 "О безопасности дорожного движения", в результате чего, суд пришёл к неверному выводу, что АЗС не относятся к объектам транспортной инфраструктуры.

Податель апелляционной жалобы также считает, неверным вывод суда о том, что обжалуемый акт носит разъясняющий характер, а не отказ, необоснованным является и вывод суда о недоказанности факта нарушения указанным ненормативным актом прав заявителя.

Полагает, что суд первой инстанции также не принял во внимание, что своими действиями (рассматривая заявку 116 дней) Департамент нарушил требования Решения Курганской городской думы N 323 от 21.12.2005 "Об утверждении порядка и сроках рассмотрения обращений граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления г. Кургана", кроме того, судом не выяснена причина, по которой Департамент не передал указанную заявку на рассмотрение Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области.

Необоснованно отклонена ссылка заявителя и на "Концепцию согласованной транспортной политики государств-участников СНГ на период до 2010 года".

Податель апелляционной жалобы также считает, что суд необоснованно отклонил довод заявителя о том, что Департамент обладает двойными полномочиями по предоставлению испрашиваемого земельного участка, поскольку АЗС является объектом недвижимого имущества, который не находился в государственной собственности.

В отзывах на апелляционную жалобу Департамент имущественных и земельных отношений Курганской области, Правительство Курганской области, Администрация г. Кургана считают решение суда законным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом представители Администрации г. Кургана, Департамента развития городского хозяйства Администрации г. Кургана в судебное заседание не явились, Департамент развития городского хозяйства Администрации г. Кургана просит рассмотреть дело без его участия.

С учётом мнения ООО "Уралоил", Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области, Правительства Курганской области в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие названных лиц.

В судебном заседании заявитель поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционную жалобу, заслушав объяснения представителей заявителя, заинтересованного лица, третьего лица, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, заявитель имеет в собственности земельный участок для эксплуатации автозаправочной станции, площадью 2350 кв.м., кадастровый номер 45:25:030804:0021, расположенный по адресу: Курганская область, г. Курган, ул. Дзержинского, 43. Указанные обстоятельства подтверждаются свидетельством о государственной регистрации права от 29.03.2002 N 45 УЮ 018250 (т. 1, л.д. 19). Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 20.05.2004 N 45 УЮ 144266 заявителем зарегистрировано право собственности на здание автозаправочной станции, общей площадью 137,4 кв.м., находящемуся по адресу: Курганская область, г. Курган, ул. Дзержинского, 43 (т. 1, л.д. 20). 14.08.2008 заявитель обратился в Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана с заявлением о выделении дополнительного земельного участка площадью 1400 кв.м. для эксплуатации и обслуживания АЗС, расположенной по адресу: г. Курган, ул. Дзержинского, 43. Испрашиваемое право на земельный участок: право собственности (л.д. 12). Письмом от 03.09.2008 N 1394-р Департамент сообщил, что выделение дополнительного земельного участка возможно только для расширения существующей АЗС (т. 1, л.д. 17). 25.09.2008 общество обратилось в Департамент с заявлением о выделении дополнительного земельного участка площадью 1400 кв.м. для (расширения) реконструкции существующей АЗС в автозаправочный комплекс (АЗК), расположенной по ул. Дзержинского, 43. Испрашиваемое право на земельный участок: право аренды. В данном заявлении изложена просьба о снятии с рассмотрения заявления от 14.08.2008 (т. 1, л.д.13). Департамент письмом от 19.01.2009 N 1985-р сообщил заявителю о том, что данный вопрос находится в ведении субъекта Российской Федерации, для проработки вопроса необходимо подать заявление в Департамент имущественных и земельных отношений по Курганской области (т. 1, л.д. 18). Посчитав указанное письмо незаконным, ООО "Уралоил" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из следующего: АЗС не является объектом транспортной инфраструктуры, в силу чего Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана не является органом, наделённым полномочиями по предоставлению земельных участков для строительства объектов, включённых в автозаправочный комплекс; оспариваемое письмо Департамента не содержит отказа в размещении объекта. Суд также пришёл к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя в силу его обращения с заявлением о предоставлении земельного участка в неуполномоченный орган, при этом заявитель не лишён права обратиться с указанным заявлением в уполномоченный орган государственной власти.

Выводы суда правильны, основаны на представленных по делу доказательствах и надлежащем применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа названных норм права следует, что для признания незаконным бездействия органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

Суд апелляционной инстанции считает, что названные обстоятельства, имеющие значение для дела, не находят подтверждения в материалах дела. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9, 10, 11 названного Кодекса.

Как следует из материалов дела, заявитель обратился в Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана с заявлением о предоставлении дополнительного земельного участка площадью 1400 кв.м. для расширения (реконструкции) существующей АЗС, испрашиваемое право: право аренды (т. 1, л.д. 13). При этом как следует из пояснительной записки к заявлению, на дополнительном земельном участке предполагалось разместить, в том числе сервисный центр по замене масла, магазин торговли, шиномонтажную мастерскую и т.д.

Таким образом, заявителем испрашивался земельный участок для возведения объектов недвижимого имущества, и поскольку действующее законодательство не предусматривает специального порядка, регулирующего предоставление земельного участка для реконструкции (расширения) объекта недвижимости, при разрешении настоящего спора следует руководствоваться нормами о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием мест размещения объекта регулируется ч. 5 статьи 30, статьёй 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

По смыслу названных норм, заявление гражданина о предоставлении земельного участка должно быть направлено в уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В материалы дела не представлено доказательств разграничения государственной собственности за спорный земельный участок.

В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 1 статьи 1 Закона Курганской области от 06.06.2003 N 312 "Об отдельных положениях регулирования земельных отношений в Курганской области" (далее - Закон N 312) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в муниципальном образовании городе Кургане осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Курганской области по управлению земельными участками, находящимися в государственной собственности, за исключением, в том числе: земельных участков, расположенных под объектами недвижимого имущества, которые не находились и не находятся в государственной собственности; предоставления земельных участков для размещения объектов транспортной инфраструктуры.

Согласно пункту 2 статьи 1 указанного Закона N 312 распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемыми гражданам и юридическим лицам для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в муниципальном образовании город Курган осуществляется Правительством Курганской области, за исключением случаев, установленных пунктом 1 настоящей статьи.

Из статьи 3 названного Закона следует, что до разграничения государственной собственности на землю Правительство Курганской области определяет специально уполномоченный орган исполнительной власти Курганской области по управлению земельными участками, находящимися в государственной собственности, и устанавливает его полномочия.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что указанный орган местного самоуправления не наделён компетенцией по распоряжению испрашиваемым земельным участком, поскольку автозаправочный комплекс не относится к объектам транспортной инфраструктуры.

Довод апелляционной жалобы о том, что названный объект относится к объектам транспортной инфраструктуры, поскольку данное понятие раскрывается в Федеральном законе N 259-ФЗ от 08.11.2007 "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральном законе N16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности", Федеральном законе N 257-ФЗ от 08.11.2007 "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ГОСТ Р 52765-2007, СНиП 2.07.01.89, Инструкции "О порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации", Градостроительном кодексе Российской Федерации, Модельном законе о транспортной деятельности, Концепции согласованной транспортной политики государств-участников СНГ на период до 2010 года, Федеральном законе N 196-ФЗ от 10.12.1995 "О безопасности дорожного движения", судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку основан на неверном толковании норм материального права. Применение вышеуказанных нормативных актов и толкование содержащихся в них норм необходимо осуществлять с учётом сферы применения нормативного акта, тогда как названные нормативные акты непосредственно не регулируют отношения, связанные с предоставлением земельных участков, смежных с автомобильными дорогами.

При этом судом первой инстанции правомерно применён Федеральных закон Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", с учётом сферы действия данного закона (ст. 1 закона) и с учётом системного толкования норм данного закона и с п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Как следует из норм ст. 3 данного закона, к объектам транспортной инфраструктуры относится автомобильная дорога, между тем, как следует из ситуационного плана земельного участка (т. 1, л.д. 92), испрашиваемый земельный участок не является автомобильной дорогой. При этом суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что системное толкование Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации_" позволяет отнести автозаправочные станции к объектам дорожного сервиса.

Ссылка заявителя на справку начальника управления правовой экспертизы и нормотворчества аппарата Главы города и Курганской городской Думы (т. 1, л.д. 64-65) в обоснование довода об отнесении АЗС к объектам транспортной инфраструктуры несостоятельна в силу того, что толкование Закона Курганской области N 312, указанное в данной справке, не является аутентичным, в силу чего не может быть принято во внимание.

Таким образом, Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана не является органом, уполномоченным на распоряжение спорным земельным участком, в силу того, что земельный участок не предназначен для использования объектов транспортной инфраструктуры.

Исходя из изложенного, подлежит отклонению и ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что оспариваемое письмо содержит отказ в предоставлении земельного участка. По смыслу части 1 статьи 198 АПК РФ ненормативным актом является административный акт органа власти, обязательный для исполнения в силу правопорождающего, правоизменяющего или правопрекращающего характера акта. Поскольку судом установлено, что Департамент не является органом публичной власти, наделённым специальными полномочиями по распоряжению спорным земельным участком, данное письмо нельзя расценивать как отказ, поскольку не влечёт лишение заявителя права на земельный участок путём обращения в уполномоченный орган.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в материалах дела не находит подтверждения факт нарушения оспариваемым письмом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Суд апелляционной инстанции отклоняет и указание подателя жалобы на то, что своими действиями (рассматривая заявку 116 дней) Департамент нарушил требования Решения Курганской городской думы N 323 от 21.12.2005 "Об утверждении порядка и сроках рассмотрения обращений граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления г. Кургана", поскольку из содержания нормативного акта, на который ссылается заявитель, следует, что он применяется в случаях обращения в органы местного самоуправления граждан, но не юридических лиц, каковым является ООО "Уралоил". При этом ссылки подателя жалобы на применение аналогии права (протокол судебного заседания 03.08.2009) необоснованны, поскольку противоречат ст. 6 ГК РФ, так как отношения по обращению лица с заявлением о предоставлении земельного участка урегулированы земельным законодательством, в силу чего аналогия неприменима.

Является необоснованным и довод заявителя апелляционной жалобы, что Департамент должен был самостоятельно передать указанную заявку на рассмотрение Департамента имущества и земельных отношений Курганской области, поскольку не основан на нормах закона.

Так в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Из положений указанной нормы следует, что органы местного самоуправления не находятся в отношениях власти и подчинения с органами государственной власти субъекта Федерации. Доказательств наличия иных правовых оснований, в силу которых Департамент обязан самостоятельно передать заявку ООО "Уралоил" на рассмотрение Департамента имущества и земельных отношений Курганской области в материалы дела не представлено.

ООО "Уралоил" также полагает, что Департамент обладает двойными полномочиями по предоставлению испрашиваемого земельного участка, так как АЗС, для расширения которой испрашивается земельный участок, не находится в государственной собственности. Однако указанная ссылка не основана на нормах действующего законодательства, поскольку спорный земельный участок испрашивался им не для целей эксплуатации существующего объекта недвижимости (АЗС), находящегося в собственности заявителя, а для целей реконструкции - возведения новых объектов недвижимости, право собственности в отношении которых отсутствует.

Суд апелляционной инстанции также считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что "Концепция согласованной транспортной политики государств-участников СНГ на период до 2010 года" не подлежит применению к рассматриваемым отношениям, поскольку согласно параграфу 1 названной Концепции основной её целю является выработка согласованных мер в области транспорта, данный акт не устанавливает норм о порядке предоставления земельных участков, в том числе в части транспортной инфраструктуры.

Таким образом, подателем апелляционной жалобы не представлено доказательств наличия совокупности элементов предусмотренных ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве основания для признания недействительным ненормативного правового акта, а именно не доказано нарушение прав и законных интересов подателя апелляционной жалобы указанным письмом, равно как и не представлено доказательств того, что данное письмо является ненормативным правовым актом компетентного органа власти.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции законно и обоснованно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

При обращении с апелляционной жалобой ООО "Уралоил" была оплачена государственная пошлина в размере 1 000 руб. В п. 15 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" разъяснено, что государственная пошлина по апелляционным и кассационным жалобам, поданным физическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями) по делам, перечисленным в подпункте 3 пункта 1 статьи 333.21 Кодекса (в том числе по делам о признании ненормативного правового акта недействительным), уплачивается в сумме 50 рублей. В связи с изложенным, заявителю апелляционной жалобы из федерального бюджета подлежит возвращению излишне уплаченная государственная пошлина в размере 950 руб.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 11.06.2009 по делу N А34-1199/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уралоил" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Уралоил" из федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 950 руб., излишне уплаченную по платёжному поручению N 144 от 29.06.2009.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

В случае обжалования постановления в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа по адресу http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья

Г.Н.Богдановская

Судьи

Т.В.Соколова В.В.Баканов