Не опубликован, но оспорим (А. Котова, "эж-ЮРИСТ", N 33, август 2006 г.)

Не опубликован, но оспорим

Признать недействующим неопубликованный нормативный правовой акт недавно не представлялось возможным. Суды отказывали в принятии заявлений об оспаривании подобных актов органов власти, а также актов не прошедших государственную регистрацию. Однако теперь это стало возможным. Что же мешало реализовать гражданам право на доступ к суду?

Порочная судебная практика

Гражданское процессуальное законодательство предусматривает процедуру судебного нормоконтроля. Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ граждане и организации вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, которым нарушаются их конституционные права и свободы, противоречащим закону и недействующим полностью или в части. Только один нюанс не позволял реализовать в полной мере конституционное право граждан на судебную защиту - обязательное условие официального опубликования оспариваемого нормативного акта.

После вынесения Конституционным судом РФ Определения N 58-0 суды должны рассматривать нормативный правовой акт на соответствие закону (осуществлять нормоконтроль), если предписания нормативного правового акта или его отдельных положений нарушают права, свободы и законные интересы граждан также в случаях когда:

нормативный правовой акт не был опубликован официально для всеобщего сведения (исключением из этого правила являются акты, сведения содержащие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера);

нормативный правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий.

На практике нередки случаи нарушения прав граждан именно предписаниями неопубликованного нормативного правового акта, фактически применяемого и определяющего права и обязанности неопределенного круга лиц. К примеру, Временные правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ, утвержденные первым заместителем министра транспорта РФ А.П. Насоновым 29.09.97. Указанные Правила до настоящего времени не приведены в соответствие с действующим законодательством и противоречат Закону РФ "О защите прав потребителей" и Гражданскому кодексу РФ, устанавливая ограничения прав пассажиров (потребителей) общественного транспорта. Не найти при всем желании и Приказ ГУИН Минюста России от 25.05 99 N 213 "Об утверждении Инструкции о работе специальных отделов (групп) исправительных колоний, воспитательных колоний и лечебных исправительных учреждений", создающий препятствия лицам, отбывающим наказания в местах лишения свободы, по обжалованию действий должностных лиц исправительных учреждений; Распоряжение губернатора Свердловской области от 30.07.2001 N 79-рг "Об утверждении Положения о государственной охране комплекса зданий резиденции губернатора Свердловской области", ограничивающее права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления; и другие, как правило, подзаконные нормативные акты. Все не перечислить.

Суды отказывали в принятии заявлений об оспаривании подобных актов органов власти, не прошедших государственную регистрацию, либо зарегистрированных, но не опубликованных в установленном порядке. С точки зрения суда, неопубликованные правовые акты не способны повлечь правовых последствий, как не вступившие в силу и соответственно не могут служить основанием для регулирования правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. По этому основанию суд отсылал заявителя к иной судебной процедуре обжалования: в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Но это уже не нормоконтроль.

Любые официально неопубликованные для всеобщего сведения законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться - это конституционное правило, предусмотренное ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Из контекста указанной статьи Конституции РФ следует, что отсутствие официального источника опубликования не влияет на свойство нормативности изданного акта, а главное - не исключает возможности нарушения прав граждан отдельными его положениями. Кроме того, свидетельствует о его нелегитимности, что является одним из оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Законность нормативных актов устанавливается компетентным судом, то есть по подсудности, установленной ст. 27 ГПК РФ в особом порядке, предусмотренном главой 24 Кодекса.

Статьей 8 Всеобщей декларации прав человека предусмотрено право каждого человека на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных Конституцией или законом. Поводом для обращения в компетентный суд является нарушение прав заявителя в результате действия предписания конкретной нормы права, а не по причине нарушения порядка принятия и опубликования. Таким образом, признание незаконными действий должностного лица, издавшего нормативный акт с нарушением порядка его опубликования по правилам главы 25 ГПК РФ, не направлено на реализацию конституционного права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ) посредством признания нормативно-правового акта или его отдельных положений недействующими, так как не гарантирует их отмену, несмотря на прямое нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Такой пассаж в судебной практике создает существенный барьер в доступе к суду и справедливому правосудию, в частности трехмесячным сроком (исчисляемым со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод), в течение которого граждане могут обратиться в суд с заявлением об оспаривании действий, решений органов власти, должностных лиц (ст. 256 ГПК РФ).

В то время как на обжалование нормативных актов срок не ограничен. Налицо нарушение ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на справедливое судебное разбирательство, одним из аспектов которого является право на суд, на доступ к суду. То есть право инициировать производство в судах по гражданским делам. Вышеозначенная позиция Европейского суда по правам человека была озвучена в Постановлении от 23 октября 2003 г. по делу "TIMOFEYEV v. RUSSIA". Более того, сложившаяся судебная практика противоречит ст. 13 Европейской конвенции, которая предусматривает право каждого на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом, должностными лицами, даже если они действовали в официальном качестве. В соответствии с толкованием данной статьи Европейским судом в Постановлении от 19 февраля 1998 г. по делу "KAYA v. TURKEY" средства защиты должны быть эффективными и на практике, и по закону, в частности, их использованию не должны безосновательно препятствовать действия или, наоборот, бездействие властей государства-ответчика.

Позиция Конституционного Суда РФ

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики, Конституционный Суд РФ разрешил неопределенность в вопросе применения судами оспариваемой нормы Кодекса в своем определении N 58-О от 2 марта 2006 г., поддержав позицию заявителя.

Граждане не могут быть лишены возможности восстановления нарушенных прав посредством обращения в компетентный суд, рассматривающий дела по оспариванию нормативно-правовых актов, по причине несоблюдения органом, издавшим акт, правил обязательного опубликования нормативных правовых актов.

Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан.

Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Любые официально неопубликованные для всеобщего сведения законы и иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться.

Суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан.

А. Котова,

юрист общественного объединения "Сутяжник"

"эж-ЮРИСТ", N 33, август 2006 г.