Некоторые вопросы проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения (по проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства") (В.В. Устюкова, "Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.)

Некоторые вопросы проведения землеустройства на землях
сельскохозяйственного назначения
(по проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
проведения землеустройства")

Нет необходимости доказывать важность надлежащего правового регулирования отношений по проведению землеустройства, так как это одна из тех проблем, с которыми постоянно приходится сталкиваться собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам. Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства" направлен на восполнение пробелов действующего Федерального закона "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. и упорядочение отношений в данной сфере с учетом тех изменений, которые произошли в законодательстве (принятие Земельного кодекса РФ 2001 г., Градостроительного кодекса РФ 2004 г., Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. и др.).

Некоторые статьи рассматриваемого законопроекта непосредственно касаются землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения. В частности, в нем речь идет:

- о земельных участках, оказавшихся в общей долевой собственности граждан в результате приватизации сельскохозяйственных угодий в период проведения аграрной и земельной реформы (так называемая собственность на земельные доли или собственность владельцев земельных долей);

- о других участках земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности граждан;

- о землях, предоставленных садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан и их членам.

Ряд норм о проведении землеустройства таких участков вызывает сомнения или возражения.

1. Регулируя вопросы согласования проекта границ, утверждения проекта границ, согласования местоположения границ земельных участков, законопроект совершенно игнорирует тот факт, что общая собственность на землях сельскохозяйственного назначения может быть не только у владельцев земельных долей, но и, например, у членов крестьянского (фермерского) хозяйства или у граждан, совместно ведущих личное подсобное хозяйство. По общему правилу (в силу Закона) общая собственность членов в фермерском хозяйстве является совместной, однако, по соглашению между членами хозяйства может быть установлен режим долевой собственности. Однако на членов фермерского хозяйства не распространяется тот режим владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в долевой собственности владельцев земельных долей, который установлен статьями 12-14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Члены фермерского хозяйства владеют, пользуются и распоряжаются имуществом по взаимному согласию (ст. 4, 7 и 8 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 11 июня 2003 г.).

Между тем, пунктом 7 ст. 18.12 законопроекта предусмотрено, что в случае, если земельный участок находится в общей собственности, проект границ подлежит согласованию всеми участниками общей собственности, за исключением случая, установленного абзацами вторым, третьим и четвертым настоящего пункта. А в абзаце втором данного пункта, в частности, сказано, что проектное положение границ земельных участков, образуемых из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности более пяти лиц, подлежит согласованию общим собранием таких лиц в порядке, установленном законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Получается, что если в состав фермерского хозяйства входит более пяти членов, то проект границ участка подлежит согласованию общим собранием со-собственников. Такое собрание будет правомочным, если на нем присутствуют участники долевой собственности на этот земельный участок, составляющие не менее чем 20 процентов их общего числа или владеющие более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности, владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок. Оставляя за скобками вопрос о том, насколько правомерно включение такой нормы в ФЗ "Об обороте земель..." применительно к "долевым" землям, отметим, что к отношениям между членами фермерского хозяйства она не подходит совершенно.

С учетом изложенного, абзац второй пункта 7 ст. 18.12 законопроекта следовало бы дополнить следующим предложением: "Положения настоящего абзаца не распространяются на земельные участки, предоставленные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, независимо от числа членов хозяйства".

Соответствующие изменения (учитывающие специфику отношений собственности в фермерском хозяйстве) должны быть внесены и в другие статьи законопроекта, в которых упоминаются "земельные участки, образуемые из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности более пяти лиц". В частности, о тех или иных процедурах (согласование проекта границ, согласование местоположения границ земельных участков и т.п.) члены фермерского хозяйства (его глава) должны уведомляться не через средства массовой информации (далее - СМИ); соответствующее извещение должно быть им вручено или направлено по почте.

2. Вопрос о порядке уведомления правообладателей о согласовании проекта границ, утверждении проекта границ, согласовании местоположения границ земельных участков сельскохозяйственного назначения и других действиях (решениях), связанных с землеустройством, заслуживает отдельного рассмотрения. Здесь нужно четко обозначить, как (каким способом) осуществляется это уведомление, когда возможно уведомление через СМИ и что это должны быть за СМИ.

Пункт 10 ст. 18.12 законопроекта предусматривает различные способы извещения заинтересованных лиц о проводимом согласовании проекта границ. Это может быть: вручение извещения, направление его по почте либо опубликование извещения в СМИ. В предлагаемой редакции все способы являются равнозначными, и от кого зависит выбор того или иного способа, неясно. Очевидно, от землеустроителя, на которого возлагается организация согласования проекта границ земельных участков.

С другой стороны, в этой же ст. 18.12 ранее в пункте 5 говорилось, что проект границ земельных участков, разработанный для целей обязательного формирования, не подлежит согласованию с заинтересованными правообладателями земельных участков в случае, если его разработка обусловлена реквизицией земельных участков, иными чрезвычайными обстоятельствами, а также, если он содержит сведения, относящиеся к государственной тайне.

В иных случаях проект границ земельных участков, разработанный для целей обязательного формирования, подлежит согласованию с заинтересованными правообладателями земельных участков в особом порядке. Заинтересованные лица о разработанном проекте границ земельных участков уведомляются в порядке, установленном пунктом 12 настоящей статьи. В пункте 12, в свою очередь, установлено лишь несколько случаев, когда извещение о проведении согласования проекта границ осуществляется через СМИ.

Сопоставление пунктов 5, 10 и 12 ст. 18.12 показывает, что таким способам уведомления, как вручение или направление по почте (п. 10), просто не остается места, так как уведомление через СМИ осуществляется не только в случаях, предусмотренных п. 12, но и в этом же порядке в "иных случаях" (п. 5). Представляется, что указанные противоречия должны быть устранены. Причем, уведомление через СМИ должно быть именно исключением из "обычного" порядка вручения извещения заинтересованному лицу или направления извещения по почте. Иначе соответствующая информация может просто не дойти вовремя до правообладателей, что приведет к нарушению их прав. Поэтому целесообразно ссылку на пункт 12 из пункта 5 исключить, а в пункте 10, напротив, указать, что уведомление через СМИ осуществляется только в случаях, предусмотренных пунктом 12. Именно таким образом сформулирован пункт 8 ст. 18.15, где четко определено, в каких случаях возможно уведомление о проводимом согласовании местоположения границы через СМИ. Такая редакция представляется более удачной.

Далее. Законопроект предусматривает, что извещение о согласовании проекта границ земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в общей собственности более пяти лиц, подлежит опубликованию в печатном издании, издаваемом по месту нахождения земельного участка и являющимся источником опубликования нормативных правовых актов органа местного самоуправления (п. 12 ст. 18.12). Эта же формулировка повторяется и в ряде других статей. Между тем, в п. 5 ст. 18.15 сказано, что заинтересованные лица во всех случаях извещаются о проведении согласования местоположения границ земельных участков, образуемых из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности более пяти лиц, путем опубликования объявления в средствах массовой информации, определенных в соответствии с Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

На первый взгляд кажется, что это одно и то же, однако, это не так, поскольку средство массовой информации для целей ФЗ "Об обороте земель..." определяется не федеральным законом, а законодательством субъекта РФ. Во многих субъектах РФ предусматривается публикация таких извещений как в областной (краевой, республиканской) центральной газете, так и в печатном издании соответствующего муниципального района по месту нахождения земельного участка. А в некоторых субъектах РФ указанные извещения публикуются в специализированном издании, которое вовсе не является источником опубликования нормативных правовых актов органа местного самоуправления. В Орловской области, например, таким изданием является газета "Орловские земельные ведомости".

Эти обстоятельства также нужно учесть при доработке проекта закона.

Извещение в указанных случаях через СМИ собственников земельных долей, если их число более пяти, вполне оправдано. Это обусловлено объективной невозможностью письменного уведомления каждого из сособственников и соответствует ФЗ "Об обороте земель...". Но, как отмечалось выше, такой способ уведомления не должен применяться в отношении крестьянских (фермерских) хозяйств.

Кроме того, представляется совершенно недопустимым "ознакомление правообладателей земельных участков с содержанием ограничений (обременении) прав, установленных зоной с особыми условиями использования территорий, а также с границами их действия" (п. 2 ст. 1818). Это нарушает законные интересы правообладателей. Нельзя также забывать, что любые ограничения (обременения) прав подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Законопроект же об этом даже не упоминает, говоря лишь об отражении этих ограничений (обременении) в государственном земельном кадастре (п. 3 ст. 18.18).

То же самое можно сказать и об уведомлении через СМИ правообладателей земельных участков, затрагиваемых территориальным землеустройством, о разработке проектов границ земельных участков, образуемых или упорядочиваемых в ходе установления административной границы муниципального образования, закрытого административно-территориального образования, черты поселения (п. 9 ст. 18.21). Включение, например, земель сельскохозяйственного назначения в черту поселений сразу меняет категорию этих земель (т.к. земли сельхозназначения по определению являются землями за чертой поселений). Это существенным образом изменяет права и обязанности граждан - очевидно, увеличивается земельный налог, перестают действовать ограничения на совершение сделок с землей, установленные ФЗ "Об обороте земель..." (о преимущественном праве при купле-продаже) и т.п. А правообладатель (например, фермер) может и не узнать о грядущих переменах, поскольку не прочитал соответствующую публикацию. Когда решение состоится, он будет просто поставлен перед фактом. Чтобы этого не произошло, в целях обеспечения прав граждан, в том числе права на информацию, уведомление в данном случае должно направляться заинтересованному лицу в письменной форме.

3. Достаточно актуальным для практики является вопрос о судьбе так называемых невостребованных земельных долей. Однако абзац 7 пункта 1 ст. 18.4 (о формировании земельных участков, образуемых из невостребованных земельных долей) не согласуется с пунктом 5 ст. 13 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

По смыслу ФЗ "Об обороте земель...", каждый из собственников невостребованной доли (любой) может воспользоваться правами участника общей собственности в течение 90 дней со дня опубликования сообщения о невостребованных долях в СМИ. Соответственно, в границы участка, выделяемого в счет невостребованных земельных долей, включаются доли лишь тех лиц, кто не воспользовался этим правом.

Настоящий проект сокращает срок, в течение которого владельцы невостребованных долей могут реализовать свое право, до двух месяцев. Кроме того, в законопроекте говорится, что границы земельных участков, образуемых из невостребованных земельных долей, должны быть согласованы общим собранием собственников земельных долей. О собственниках каких земельных долей идет речь - если "востребованных", то так и надо сказать. Но поскольку это согласование "связывается" с опубликованием списка собственников невостребованных долей, то можно предположить, что именно они должны провести собрание и согласовать границы участка. Однако такое толкование вовсе лишено смысла, так как если собственники (хотя бы часть из них) "объявились", то и их доли, и весь участок, о котором идет речь, уже не будет невостребованным. Невостребованным будет только тот участок, со-собственники которого "не нашлись", не проявили себя. И в отношении этого участка согласовывать его границы не с кем, в лучшем случае их можно согласовывать только с собственниками смежных земельных участков.

Таким образом, процедура формирования земельных участков, образуемых из невостребованных земельных долей, прописана в настоящем проекте недостаточно четко.

4. Законопроект затрагивает и отношения по землеустройству в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединения граждан (далее - садоводческое объединение).

Из проекта неясно, в каких случаях возникает необходимость согласования проекта границ земельных участков с общим собранием садоводческого объединения (п. 12 ст. 1812), ведь согласно пункту 8 этой же статьи проект границ земельных участков, разработанный на территорию садоводческого объединения граждан, находящуюся в пользовании такого объединения, согласовывается правлением данного объединения. Отмечу, что по ст. 18.15 проекта местоположение границы земельного участка, расположенного на территории садоводческого объединения, согласовывается с председателем правления. Думается, что должно все же быть какое-то единообразие.

По проекту, если согласование проекта границ земельных участков осуществляется общим собранием садоводческого объединения, то извещение о проведении такого согласования границ также публикуется в СМИ по месту расположения земельного участка. Однако ведение садоводства и дачного хозяйства - занятие сезонное. В летнее время садоводы еще теоретически могут увидеть соответствующую публикацию, а если согласование границ происходит ранней весной или поздней осенью, то эта информация до них просто не дойдет, так как в это время они проживают в своих городских квартирах. Поэтому наряду с публикацией извещения в СМИ следует предусмотреть направление письменного извещения в адрес объединения (или его председателя).

В заключение скажем несколько слов по поводу изменения статьи 33 Земельного кодекса РФ. В ее новой редакции существенно меняется смысловое содержание регулирования соответствующих отношений.

В действующей редакции ст. 33 устанавливает нормы предоставления в собственность граждан земельных участков из земель находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе нормы бесплатного предоставления. Это не исключает для граждан возможности приобрести земельные участки у частных лиц. Т.е. фермер мог купить землю у соседа для расширения хозяйства, садовод мог купить соседний земельный участок в объединении и т.п. Кроме того, наряду с собственной землей, фермер, владелец личного подсобного хозяйства, садовод мог также дополнительно арендовать земельные участки.

Теперь же ограничиваются предельные размеры земельных участков соответствующего целевого назначения (разрешенного использования), независимо от способов их приобретения (у государства или у частного лица). Кроме того, исключение слов "в собственность" означает, что эти предельные размеры распространяются и на арендуемую землю. Сегодня такой подход к нормированию земельных участков заложен в Федеральном законе "О личном подсобном хозяйстве" от 7 июля 2003 г., согласно п. 5 ст. 4 которого субъекты РФ своими законами должны были определить максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство. Но такое ограничение в какой-то степени обусловлено необходимостью сохранения некоммерческого характера деятельности ЛПХ.

Для фермерских хозяйств (как и для других субъектов хозяйствования - юридических лиц) в соответствии с ФЗ "Об обороте земель..." сейчас устанавливаются максимальные размеры общей площади находящихся в собственности только сельхозугодий (ст. 4.) По измененной статье 33 Земельного кодекса РФ будет нормироваться вся площадь земельного участка, что далеко не одно и то же. В п. 6 ст. 9 того же закона "Об обороте земель..." подчеркивается, что площадь земельных участков сельскохозяйственного назначения, одновременно находящихся в аренде у одного арендатора, не ограничивается. Это положение распространяется и на фермеров, а с принятием данного законопроекта ситуация изменится.

Таким образом, если ст. 33 Земельного кодекса РФ будет принята в предлагаемой редакции, то во-первых, возникнет противоречие между Земельным кодексом РФ и ФЗ "Об обороте земель" (так как в последний соответствующие изменения не вносятся). Во-вторых, возникнет "неравенство" между гражданами (фермерами), для которых соответствующие ограничения будут установлены, и юридическими лицами, для которых их не будет (ст. 33 Земельного кодекса РФ на юридические лица - сельхозорганизации не распространяется). В-третьих, вводя новый подход к нормированию земельных участков, законодателю следовало бы предусмотреть последствия нарушения этих нормативов, указать, имеет ли данная статья обратную силу, т.е. должны ли будут фермеры производить отчуждение уже имеющихся у них "сверхнормативных" участков. Ничего этого в законопроекте нет.

Исходя из сказанного, было бы целесообразно на данном этапе не вносить изменения в ст. 33 Земельного кодекса РФ, тем более, что этот вопрос напрямую не связан с совершенствованием проведения землеустройства, т.е. выходит за пределы данного законопроекта.

В.В. Устюкова,

заведующая сектором аграрного и земельного права

Института государства и права РАН, доктор юридических наук,

профессор

"Российская юстиция", N 7, июль 2006 г.