Спорим? Размышления о нормативном (не)регулировании букмекерства в России (В.В. Буриков, А.Б. Овчинников, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.)

Спорим? Размышления о нормативном (не)регулировании
букмекерства в России

В статье рассматривается нормативная регламентация деятельности букмекерских контор, затрагиваются общие вопросы регулирования игорного бизнеса, предлагаются варианты разрешения некоторых пробелов и спорных вопросов законодательства.

                                       Азартная игра, именуемая бизнесом,

                                       неодобрительно смотрит  на бизнес,

                                       именуемый азартной игрой.

                                                              Амброз Бирс

Еще полгода назад казалось: вопросом законодательного регулирования игорного бизнеса "занялись всерьез". Общественная дискуссия на телеэкране, в кулуарах Государственной Думы, в интернете и т.д. показала, что отрасль нормативно не урегулирована, что необоснованный рост объектов бизнеса следует остановить. Даже президент не смог уйти от рассмотрения проблемы в своей январской пресс-конференции: "Мы, конечно, должны подумать о том, чтобы оградить наших граждан от того, что сейчас происходит в сфере игрального бизнеса". Эти слова В.В. Путина породили определенную надежду, а принятие в конце марта Федерального закона "О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и по производству игрового оборудования" в первом чтении ее подтверждает.

При рассмотрении определения "игорный бизнес" мы сталкиваемся с правовой коллизией - достаточно сравнить трактовки Налогового и Гражданского кодексов РФ.

Налоговое законодательство понимает под "игорным бизнесом" предпринимательскую деятельность, не являющуюся реализацией товаров, работ и услуг. Однако ГК РФ в качестве одного из основных признаков предпринимательской деятельности указывает как раз на получение прибыли от пользования имуществом, а также продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Составители же законопроекта в тексте документа определения не дают вовсе. Итак, даже определение "игорный бизнес" не до конца регламентировано.

Попробуем найти понятие "букмекерская контора".

Необходимое отступление. Согласно российской гражданско-правовой доктрине, базирующейся на континентальной системе права, организатор игр и пари не участвует в них собственными денежными средствами, а лишь создает условия для их проведения.

Ведущие отечественные правоведы придерживаются такой точки зрения. Например, Е.А. Суханов в учебнике по гражданскому праву пишет: "В игре награда формируется за счет средств самих "отозвавшихся". Таким образом, "призвавший" организатор игры фактически выступает в роли арбитра и казначея, поскольку игра идет не между "призвавшим" и "отозвавшимися", а исключительно между последними, которые рискуют своими взносами (оформляемыми как плата за право принять участие в игре) в надежде на выигрыш при стечении случайных обстоятельств... Пари в виде "конфликта прогнозов" также фактически представляет собой спор не между "призвавшим" и "отозвавшимися", а лишь между последними. "Призвавший" принимает ставки, варианты прогнозов и подводит итоги".

С Сухановым трудно не согласиться в случае, когда речь идет о тотализаторе (лотерее и т.п.). В этом случае, действительно, организатор не участвует в проведении пари собственными средствами, лишь осуществляет посредническую деятельность между спорщиками, перераспределяя поступающие денежные средства.

Традиционным (еще с советских времен) местом тотализатора является ипподром, где тотализатор именовался организацией "взаимных пари". Организатор принимает денежные ставки от участников на победителя бегов (скачек), распределяет полученные средства, формируя призовой фонд и взимая проценты за участие со спорщиков.

Но вот букмекерская контора совершенно не соответствует указанной доктрине. Хотя ее часто ошибочно и относят к подвиду тотализатора.

Вернемся к поиску определения. Оно дается в столичном законе "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы": букмекерская контора - игорное заведение, в котором организатор игорного заведения заключает пари со всеми участниками пари на исход события, результат которого не может быть определен заранее*(1).

При этом трактовка видится не совсем удачной, так как она до конца не отражает суть данной деятельности.

В разъяснении сотрудника ФНС РФ А.Н. Мельниченко говорится: "Букмекерская контора - выступающее при заключении пари в роли стороны игорное заведение, определяющее размер (сумму) выигрыша в результате совпадения прогноза с реально наступившим результатом конкретного события по заранее установленному коэффициенту от размера сделанных ставок... независимо от соотношения количества выигравших и проигравших участников и сделанных ими общей суммы ставок, т.е. обеспечивает своими средствами выплату выигрыша... тотализатор, в отличие от букмекерской конторы, не участвует собственными средствами в пари, а является лишь организатором, обеспечивает все необходимые условия для подачи ставок между участниками пари и распределяет выигрыш между выигравшими участниками"*(2).

Итак, букмекер, сохраняя некие организаторские функции, сам становится стороной при проведении пари, рискует собственными средствами. Неправильное определение коэффициентов может неблагоприятно отразиться на конторе - привести к значительным убыткам и даже разорению. Такие случаи имеют место.

Так, "питерская контора при казино "Пирамида" выставляла высокие коэффициенты, в результате количество ставок зашкаливало за сотни. Профессиональные игроки "раздели" эту контору буквально за несколько событий"*(3). Очевидно, ошибки аналитиков привели к неплатежеспособности заведения, что отразилось на многих "непрофессиональных" клиентах. Итак, повторимся, букмекерство не тотализатор. Об этом следует помнить.

Возникает вопрос: как правовыми средствами защитить денежные интересы сторон при пари применяя положения законодательства о защите прав потребителей, в частности возможно ли применение положений ФЗ "О защите прав потребителей"?

Возможно ли правовыми средствами защитить денежные интересы сторон при пари.

Представитель игорного бизнеса, член комитета Торгово-промышленной палаты РФ по предпринимательству в сфере игр и лотерей, Оганезов Н.Р. считает, что нет, опираясь на сравнение норм Закона и НК РФ.

В Преамбуле Закона "О защите прав потребителей" указано, что под потребителем понимается "гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности". А статья 364 НК РФ, напомню, относит игорный бизнес к предпринимательской деятельности, не являющейся реализацией товаров, работ или услуг, о чем говорилось выше. Таким образом, Оганезов приходит к выводу, "что игрок не является потребителем, так как игорное заведение не реализует ему ни товаров, ни работ, ни услуг"*(4).

Сравнительный анализ правовых норм до определенной степени подтверждает правоту представителя игорного бизнеса - применять нормы Федеральный закон "О защите прав потребителей" в случае букмекерской конторы нельзя, а вот в случае тотализатора, когда оказываются именно услуги по организации "взаимных пари" участников, вероятно, можно.

Защитить интересы можно иным способом, введя законодательное закрепление обязательного страхования убытков букмекера, связанных с выплатой выигрыша победителям путем включения в расходы заведения определенной страховой суммы, и (или) прямым обязательным страхованием гражданской ответственности (предпринимательского риска).

Подобная норма имела место в п. 3 ст. 15 (12) отклоненного законопроекта "О деятельности игорных заведений (Об игорном бизнесе в Российской Федерации)"*(5): "Для покрытия расходов, связанных с выплатой выигрышей...букмекерская контора за счет собственных средств формирует страховую сумму, размер которой устанавливается приказом руководителя...". Налицо соединение императивного и диспозитивного начал: с одной стороны, речь идет об обязательном наличии средств для страхования, с другой - минимальный размер суммы не указан и определяется букмекером.

Закрепление подобных норм гарантирует исполнение обязательства конторой в любом случае: либо за счет собственных средств, либо за счет активов страховой компании. Защищаются интересы как клиента (гарантия выплаты выигрыша), так и игорного заведения (гарантия выплаты средств по обязательствам), уменьшается вероятность банкротства букмекера.

Некоторого упорядочения требуют правила букмекерских контор. По сути, в настоящее время только они регламентируют отношения по участию в пари. В них прописаны виды ставок, порядок их приема, особенности расчета выигрыша и его выплаты. Отдельно указаны особенности приема ставок на отдельные виды спорта: футбол, баскетбол, не столь популярный хоккей с мячом и даже бейсбол. Однако одновременно отдельные положения правил некоторых контор вызывают вопросы. В настоящий момент правила вырабатываются конторами, неудивительно, что направлены на защиту букмекеров.

Так, букмекеры конторы "Марафон" в п. 3 правил отмечают: "Ставки принимаются у лиц старше 18 лет, согласных с предлагаемыми конторой условиями приема ставок. Ответственность за нарушения данного пункта несет участник пари". Но если ставка принимается у лица, заведомо не достигшего совершеннолетия? Очевидно, что сам букмекер должен проявить осмотрительность и проверить документы, удостоверяющие личность "потенциально не достигшего 18-летия лица", например, паспорт. Во избежание недоразумений и спорных ситуаций.

Пункт 4.5. правил конторы "Ф.О.Н": "В случае ошибок персонала или программных сбоев при приеме ставок (очевидные опечатки в коэффициентах, несоответствие коэффициентов в различных позициях и т.п.) ...контора имеет право объявить ставку недействительной". Очевидно определенное "перекладывание ответственности" с букмекера на спорщика. Сбой техники или оплошность сотрудников заведения отражается на клиенте: ведь в случае признания ставки недействительной неблагоприятные последствия наступают для последнего в виде невыплаты выигрыша. Отказ будет мотивирован данным пунктом правил. При этом непонятно, что понимать под "очевидными опечатками", особенно ввиду того, что линия ставок на одно событие может меняться в течение дня неоднократно. Неясно, когда контора должна объявить ставку недействительной: после исхода события (если ставка принесет игроку выигрыш) или сразу при обнаружении дефекта? Данный пункт требует переработки с таким расчетом, что ответственность за различные сбои несет предприниматель. В исключительной ситуации из общего правила возможны изъятия, которые должны быть конкретно выделены.

В этом контексте перейдем к краткому анализу некоторых статей законопроекта "О деятельности по организации и проведению азартных игр и пари и по производству игрового оборудования".

Регулированию букмекерской деятельности посвящена отдельная статья. Отметим, что организатор игорного заведения:

"вправе самостоятельно определять события, на исход которых заключаются пари" (ч. 1 ст. 13) - разумно, раз контора рискует собственными средствами, ей и определять события, с которыми риск связан;

"вправе принимать ставки через территориально обособленные от букмекерской конторы пункты приема ставок" (ч. 2) - логично, учитывая то, что большинство контор осуществляют свою деятельность через сеть пунктов по приему ставок;

обязан "использовать оборудование, позволяющее осуществлять прием, единый учет общей суммы сделанных ставок и обработку ставок участников пари" (п. 1 ч. 3 ст. 13) - речь идет о методах контроля за осуществлением контроля деятельности по проведению пари;

несет ответственность "за соблюдение порядка и правильности приема ставок, выплату выигрыша победителям пари" (ч. 4 ст. 13).

К другим положительным сторонам законопроекта следует отнести:

запрет расположения игорных заведений в жилых помещениях, зданиях школ, медицинских учреждениях и др. (ч. 3 ст. 6) - пусть это положение больше относится к игровым автоматам и казино, для букмекерских контор оно также имеет место запрет на участие несовершеннолетних в играх и пари (ч. 1 ст. 7) - бесспорно, особенно ввиду того, что Общественная палата предложила повысить возрастной ценз до 21 года;

рассмотрение вопроса объединения организаторов игорных заведений в саморегулируемую организацию (ст. 16), на чем остановимся ниже.

К сожалению, многие важные моменты не нашли в законопроекте отражения. Так, не регламентирована ответственность предпринимателей и игроков за нарушения законодательства, отсутствуют финансовые требования для игорных заведений: в частности, не установлена минимальная сумма собственных активов, не урегулирован порядок отбора лицензии.

Наконец, в качестве рекомендаций разработчикам можно отметить добавление в список запрещенных для проведения игр и пари мест культурных заведений (кинотеатров и др.), вокзалов, рынков и проч., установление дистанционных ограничений по расположению объектов игорного бизнеса от указанных мест, расширение категорий лиц, которым запрещено участие в играх и пари (игроманы, иждивенцы, алкоголики и др.).

Подведем некоторые итоги.

Первое. Букмекерская контора не тотализатор (лотерея и т.п.), а принципиально иной вид деятельности, что должно находить отражение в нормативной базе.

Второе. Невозможно применение норм законодательства о защите прав потребителей по отношению к участникам пари - клиентам букмекерских контор.

Третье. Для защиты денежных интересов сторон необходимо законодательное закрепление обязательного страхования убытков букмекера, связанных с выплатой выигрыша победителям.

Четвертое. Необходима разработка типовых (законодательно закрепленных) правил букмекерских контор для должного баланса интересов как букмекеров, так и спорщиков.

В заключение подробно остановимся на вопросе объединения организаторов игр и пари в саморегулируемую организацию.

Согласно тексту законопроекта: "Саморегулируемая организация организаторов игорных заведений (некоммерческая организация, основанная на членстве, объединяющая организаторов игорных заведений ... учреждается организаторами игорных заведений и производителями специального игрового оборудования в целях разработки и установления правил и стандартов деятельности в области организации и проведения азартных игр и (или) пари, осуществления контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований законодательства Российской Федерации и указанных правил и стандартов, обеспечения условий деятельности организаторов игорных заведений, защиты интересов участников азартных игр и (или) пари и организаторов игорных заведений, являющихся членами саморегулируемой организации... Все доходы саморегулируемой организации используются исключительно для выполнения уставных целей и не распределяются среди ее членов".

Если соотнести все перечисленное со сферой букмекерской деятельности, получим следующее: указанная организация, в состав которой входят руководители (владельцы) контор, определяет состав своих участников, разрабатывает правила проведения пари, контролирует соблюдение законодательства со стороны букмекеров и т.п.

Самоконтроль за игорным бизнесом со стороны самих предпринимателей представляется целесообразным. Государство делегирует некоторые свои функции саморегулируемой организации, полагая в том числе, что подобная организация наверняка плодотворно осуществляла бы борьбу с нелегальными букмекерами. Кроме того, было бы разумно возложить на организацию дополнительную материальную ответственность за своих членов. Что гарантировало бы интересы граждан.

Возможен и некоторый компромисс. На долю уполномоченного государственного органа оставить утверждение типовых правил работы букмекерских контор, разработку правил возложить на саморегулируемую организацию. Выдачу лицензий осуществлять уполномоченным государственным органом на основании представления саморегулируемой организации.

Итак, необходимо регулирование игорного бизнеса с участием как представителей государства (органов власти), так и предпринимателей (саморегулируемой организации) и, возможно, с дальнейшим привлечением третьей стороны - игроков (естественно, при наличии организованной формы объединения последних).

Букмекерство набирает обороты в России. Интерес к нему как минимум не снижается, что доказал прошедший чемпионат мира по футболу. Роль контор в сфере игорного бизнеса существенна. Так, на сайте Высшего Арбитражного Суда РФ приводятся данные о годовом объеме рынка ставок - 1 млрд $ (около 20% рынка всех азартных игр и пари)*(6). И пусть сумма не столь велика, как, к примеру, в Великобритании или Италии - 10-12 млрд $*(7), однако весьма значительна. Все вышесказанное, а также особенности института букмекерства подтверждает - оно особенно остро нуждается в правовом регулировании.

В.В. Буриков,

выпускник Российского православного университета

А.Б. Овчинников

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 5, сентябрь-октябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пункт 4 ст. 1 Закона г. Москвы от 23 ноября 2005 г. N 68 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы" (ред. от 7 декабря 2005 г.).

*(2) По словам А.Н. Мельниченко, госсоветника налоговой службы 2 ранга 3 сентября 2001 г. // ответ на вопрос: "Чем отличается касса букмекерской конторы от кассы тотализатора?".

*(3) "Главнокомандующие ставок", "Деньги", 27.06.01.

*(4) Оганезов Н.Р. Правовое регулирование игорного бизнеса. Стр. 114.

*(5) Федеральный закон N 156146-3. Проект во втором чтении (цит. по Оганезов Н.Р. "Правовое регулирование игорного бизнеса", стр. 310).

*(6) www.arbitr.ru/news/index.htm от 8 августа 2005 г. ("Обзор деятельности арбитражных судов в СМИ" // Коммерсантъ-Деньги (online). N 31 (536), полоса 18)).

*(7) http://www.polit.ru/2005/11/09/bookmaking.html