Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2009 г. N 17АП-666/09

г. Пермь

20 февраля 2009 г.

Дело N А71-12502/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 18 февраля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 февраля 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Нилоговой Т.С.,

судей Мещеряковой Т.И.,

Ясиковой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Калмаковой Т.А.,

при участии:

от заявителя (Администрация муниципального образования "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики): не явился,

от заинтересованного лица (Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике): Павлова Н.К., доверенность от 20.03.2008 г., удостоверение; Моисеев С.С., доверенность от 17.02.2009 г., удостоверение

(лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрев в заседании суда апелляционную жалобу заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 23 декабря 2008 года

по делу N А71-12502/2008

принятое судьей Буториной Г.П.

по заявлению Администрации муниципального образования "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике

о признании незаконным и отмене постановления,

установил:

Администрация муниципального образования "Порозовское" Шарканского района Удмуртской Республики (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике (далее -административный орган, Управление) от 06.11.2008 г. N 134 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23.12.2007г. заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, административный орган обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. В обоснование жалобы Управление ссылается на доказанность в действиях Администрации события и вины во вменяемом административном правонарушении. Также указывает на соответствие протокола об административном правонарушении и оспариваемого постановления требованиям действующего законодательства.

Представители Управления в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Администрация доводы апелляционной жалобы считает необоснованными по мотивам, изложенным в письменном отзыве и дополнении к нему, ссылаясь на недоказанность состава вменяемого ей правонарушении, оснований для отмены решения суда не усматривает.

Представитель заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явился. В силу ч.3 ст.156, ст.266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст.266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 24.10.2008 г. административным органом на основании приказа Управления от 29.09.2008 г. N 01-03/768 (л.д.62-63) и в соответствии с указанием прокуратуры Шарканского района Удмуртской Республики от 23.09.2008 г. (л.д.48) проведено внеплановое проверочное мероприятие в отношении Администрации по соблюдению законодательства в сфере обращения с пестицидами и агрохимикатами.

В ходе проверки административным органом установлено следующее: на территории Муниципального образования "Порозовское" имеется склад для хранения пестицидов, в котором выявлено наличие пестицидов, оставшихся после утилизации в 2008 г., хранение которых осуществляется с грубым нарушением правил. Также установлено, что в помещение склада возможен доступ посторонних лиц.

По результатам мероприятий по контролю составлены акт от 24.10.2008 г. N 1490 (л.д. 67) и протокол об административном правонарушении от 24.10.2008 г. N 134 (л.д. 65-66), а также выдано предписание (л.д. 68)

06.11.2008 г. по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением вынесено постановление N 134, которым Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.3 КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая, что данное постановление вынесено незаконно, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что протокол об административном правонарушении от 24.11.2008 г. и постановление о назначении административного наказания от 06.11.2008 г., а также иные документы не содержат достаточных данных, подтверждающих совершение заявителем вменяемого ему правонарушения, отсутствует надлежащее описание противоправного виновного деяния Администрации.

Оценив в порядке ст.71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и проанализировав нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии со ст. 8.3 КоАП РФ нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, влечет наложение административного штрафа.

Правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды установлены Федеральным законом от 19.07.1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (далее - Закон).

В соответствии со ст. 19 указанного Закона хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается в специализированных хранилищах, предназначенных только для их хранения. Запрещается бестарное хранение пестицидов. При хранении пестицидов и агрохимикатов необходимо соблюдать требования, исключающие причинение вреда здоровью людей и окружающей природной среде. Требования к хранению пестицидов и агрохимикатов устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 08.11.2001 г. N 34 введены в действие Санитарные правила и нормы "Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1007-01" (далее - СанПиН 1.2.1007-01).

Из содержания апелляционной жалобы усматривается, что административный орган вменяет заявителю не соблюдение последним требований ст.19 Закона и пунктов 3.1 и 1.4 СанПиНа 1.2.1007-01, т.е. осуществление хранения при несоблюдении требований к порядку хранения пестицидов.

В ходе проверки административным органом установлено, что склад, в котором обнаружены пестициды, находится на территории муниципального образования, а именно в деревне Ивановка.

Возражая против данного факта, Администрация указывает, что склад располагается на землях сельхоназначения и вне границ населенных пунктов, которые образуют состав муниципального образования.

Данные возражения суд признает несостоятельными, т.к. исходя из описания географических границ муниципального образования, к территории муниципального образования относятся не только территории непосредственно населенных пунктов (приложение N 15 Закона Удмуртской Республики от 13.04.2005 г. N 11-РЗ "Об установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующим статусом муниципальных образований на территории Шарканского района Удмуртской Республики").

Обстоятельства, которые отражены в акте, протоколе и постановлении, свидетельствуют о наличии события правонарушения, которое выразилось в ненадлежащем хранении пестицидов.

Вместе с тем, апелляционный суд считает, что административный орган не установил и не доказал наличие вины Администрации в ненадлежащем хранении пестицидов.

В суде апелляционной инстанции представители административного органа подтвердили, что пестициды приобретались хозяйством "Югдон", впоследствии хозяйство прекратило свою деятельность, склад и пестициды были брошены. На балансе ЗАО "Югдон", которое создано на базе прекратившего деятельность хозяйства, указанный склад не числится.

Однако, данные баланса ЗАО "Югдон" административный орган не проверял, посчитав представленную обществом справку достаточной информацией (л.д.61).

Управление также ссылается на представление прокуратуры от 27.09.2007 г. (л.д.47), в котором сделаны выводы о том, что склад является бесхозяйным недвижимым имуществом. Вместе с тем, административный орган самостоятельно данный вопрос не проверял, доказательства того, что склад является именно недвижимым имуществом и обладает признаками бесхозяйного имущества ст.225 ГК РФ), в материалах дела отсутствуют.

В обоснование вины заявителя Управление также ссылается на то, что 27.09.2007 г. прокуратурой района в адрес главы муниципального образования внесено представление, которым предложено провести инвентаризацию и перезатаривание химических средств защиты растений, хранящихся в необорудованных складских помещениях, но на момент проведения проверки данное представление не было исполнено.

Суд считает, что наличие обнаруженных на складе остатков пестицидов в период неоконченного действия договоров не является безусловным доказательством вины Администрации.

В целях выполнения представления прокурора муниципальным образованием 13.02.2008 г. заключены два договора с индивидуальным предпринимателем Балдиной К.В. на проведение работ по сбору, фасовке в новую тару и взвешиванию запрещенных и непригодных к применению средств химической защиты растений (пестицидов), сроки выполнения работ установлены до 01.11.2008 г. и до 31.12.2008 г. соответственно (л.д.17-18, 19-20).

В июле-сентябре 2008 г. была проведена часть работ по сбору, перезатариванию, взвешиванию пестицидов и передачи их на утилизацию (л.д.16, 22, 69).

По данным предоставленным главой Шарканского района в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики о наличии запрещенных и непригодных пестицидов на территории муниципального образования "Порозовское" имелись такие пестициды в количестве 1 400 кг (л.д.45, 46). Однако только в сентябре 2008 г. муниципальным образованием "Порозовское" было передано на утилизацию 2 650 кг пестицидов (л.д.16).

Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что Администрацией сельского поселения принимаются меры к выявлению, сбору и уничтожению запрещенных и непригодных к использованию пестицидов, находящихся на территории муниципального образования.

Однако, административный орган при вынесении постановления не указал и с правовой точки зрения не обосновал, какие еще меры должна была предпринять Администрация, но не предприняла при наличии у нее такой возможности, в целях устранения угрозы вредного воздействия пестицидов на окружающую среду и здоровье граждан.

24.10.2008 г. административный орган провел проверку и установил, что на складе находятся пестициды, с нарушением целостности тары, вследствие которого имеется россыпь пестицидов на полу; отсутствует необходимая документация (акт инвентаризации, книга прихода-расхода); в склад возможен доступ посторонних лиц. В этот же день составлен протокол.

При подписании акта и протокола законный представитель заявителя дал пояснения, из которых следует, что работы по перезатариванию пестицидов, подготовке их к утилизации осуществляло третье лицо на основании договоров, после окончания работ был подписан соответствующий акт, склад закрыт на замок. Кроме того, указал, что с ядохимикатами работал ЗАО "Югдон", ему же принадлежал склад, что вся информация и документация должны находиться там.

Однако административный орган, надлежащим образом не проверил данную информацию и опровергающих доказательств не собрал. Управление, признавая в действиях Администрации состав правонарушения, фактически исходил только из того, что склад находится на территории муниципального образования и что орган местного самоуправления предпринимает какие-то меры, направленные утилизацию брошенных неустановленным лицом пестицидов.

Суд апелляционной инстанции считает, что данных сведений недостаточно для установления в действиях Администрации состава правонарушения, которое, по мнению Управления, выражается в хранении пестицидов с нарушением требований СанПиН.

При наличии договоров с лицом (ИП Балтина К.В.), который имеет необходимые кадровые и материальные возможности правильно произвести перезатаривание пестицидов, их подготовку к утилизацию, осуществить транспортировку, административный орган не указал, какое именно виновное и противоправное бездействие допустил сам заявитель.

В судебном заседании представители Управления указали, что Заявитель виноват в том, что допустил свободный доступ посторонних лиц на склад, где хранились пестициды с нарушением тарной целостности, что является нарушением п.1.4 СанПиН 1.2.1077-01.

Вместе с тем, суду не представлено правовое обоснование, почему прекратить свободный доступ на склад обязана была именно Администрация, а не исполнитель работ по сбору, фасовке и взвешиванию пестицидов.

В судебном заседании представители административного органа также указали, что на момент проверки на складе оставались остатки пестицидов, которые были инвентаризованы и вывезены со склада 02.11.2008 г., т.е. уже в рамках исполнения предписания (л.д.21, 60, 68).

Однако, данные обстоятельства суд апелляционной инстанции не может оценить как мероприятия исключительно по выполнению предписания. На момент проведения проверки заключенные заявителем договоры продолжали действовать, поскольку согласно п.6.1 и п.5.1 соответственно, окончание действия договоров обусловлено полным выполнением сторонами своих обязательств.

Полным выполнением обязательств со стороны исполнителя суд оценивает факт окончания работ 02.11.2008 г., поскольку только в акте от 02.11.2008 г. стороны зафиксировали, что после передачи указанных в нем ядохимикатов склад пуст. Из акта выполненных работ от 28.07.2008 г. и акта сдачи-приема пестицидов от 11.09.2008 г. не усматривается, что со склада исполнителем договора были вывезены все находящиеся в нем пестициды. Более того, данные о количестве пестицидов, в отношении которых произведены работы по перезатариванию, отличаются от данных о количестве веществ, переданных на утилизацию, а также отличаются от данных, предоставленных главой района, что также свидетельствует о том, что работы по договору на момент проверки не были окончены в полном объеме и договор продолжал исполняться.

В ходе административного преследования заявителем приводились различные доводы о невиновности, в том числе Администрация указывала на то, что не является сельхозпроизводителем, соответственно не использует и никогда не использовала пестициды, следовательно, не принимала на хранение и не закупала ни пестициды, ни склад.

Однако, при привлечении заявителя к ответственности Управлением не был исследован и опровергнут ни один из доводов Администрации, вина надлежащим образом также не была исследована и установлена.

Суд первой инстанции совершенно справедливо указал на то, что из материалов административного дела не ясно, в чем заключается противоправное виновное деяние заявителя.

Суд апелляционной инстанции считает, что установление и конкретизация противоправных и виновных действий либо бездействия на стадии обжалования постановления о привлечении к административной ответственности, является недопустимым, поскольку это противоречит всем принципам административного законодательства.

Вопросы, связанные с установлением данных, сбором доказательств, на основании которых устанавливаются событие и виновность лица, привлекаемого к ответственности, должны быть разрешены административным органом до вынесения постановления, что обусловлено требованиями ст.ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.1-4.3, 24.1, 26.1-26.3, 28.2, 29.10 КоАП РФ. Событие (объективная сторона) и вина (субъективная сторона) должны быть ясно сформулированы и описаны.

В связи с изложенным подлежат отклонению доводы апеллятора относительно, что требования к содержанию протокола и постановления им соблюдены. Апелляционный суд не может признать, что в постановлении о привлечении к ответственности содержится мотивированное решение по делу, которое является обязательным в силу ст.29.10 КоАП РФ.

Кроме того, из содержания постановления усматривается, что наказание назначено заявителю в пределах санкции ст.8.3 КоАП РФ, но не в минимальном размере. При этом, избрание конкретной меры наказания административным органом также не мотивировано.

В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 Постановления от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в частях 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ.

Содержание постановления свидетельствует о том, что Управлением не устанавливались обстоятельства, как смягчающие, так и отягчающие ответственность лица, а также не устанавливалось наличие либо отсутствие возможности для применения ст.2.9 КоАП РФ.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый Арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Удмуртской Республики от 23 декабря 2008 года по делу N А71-12502/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий:

Т.С. Нилогова

Судьи

Т.И. Мещерякова Е.Ю. Ясикова