Принцип одного окна - больше минусов, чем плюсов (А.В. Переладов, "Налоговые споры", N 8, август 2006 г.)

Принцип одного окна - больше минусов, чем плюсов

Госрегистрация является отправной точкой целого ряда правоотношений, начиная с того, что только после госрегистрации юридические лица и индивидуальные предприниматели могут заниматься предпринимательской деятельностью. Сегодня госрегистрацию осуществляет ФНС России, но, как показывает практика, налоговые органы не всегда следуют требованиям законодательства. Вместо этого они формируют свою правовую базу.

По действующему законодательству федеральный орган исполнительной власти, чьей специализацией является сфера налогов, или, как сегодня модно называть, налоговое администрирование, одновременно наделен функциями государственного администрирования - он придает субъектам гражданско-правовой статус юридического лица и индивидуального предпринимателя. Иными словами, налоговый орган сначала создает, а потом контролирует то, что создал. Никакой другой орган государственной власти такими противоречивыми по сути полномочиями не обладает! В связи с этим есть все основания предполагать возможность злоупотребления правом со стороны этого органа.

О незаконном нормотворчестве налоговых органов

В соответствии с Федеральным законом о госрегистрации и постановлением Правительства РФ от 17.05.02 N 319 ФНС России (ранее - МНС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. - регистрацию индивидуальных предпринимателей. Полномочия изложены четко - она вправе осуществлять только госрегистрацию. В Положении о Федеральной налоговой службе РФ эта формулировка сохранена.

Однако на практике налоговые органы нередко вмешиваются в регулирование отношений, связанных с госрегистрацией, и, по сути, формируют новую правовую базу.

Госрегистрация реорганизации

Ярким примером нелегального нормотворчества является письмо МНС России от 10.02.03 N ММ-6-09/177@, которое прямо обязывало регистрирующие органы при регистрации реорганизации юридических лиц требовать предъявления доказательств уведомления кредиторов о факте реорганизации. Соответственно, если такое доказательство не представлялось, регистрирующие органы выносили решение об отказе в государственной регистрации. Данное письмо утратило силу в связи с изданием 27 мая 2005 г. ФНС России нового письма. Но и в нем аналогичная норма сохранена.

Налицо превышение должностных полномочий. Налоговым органам как регистрирующим органам предоставлено только право госрегистрации. Требовать от третьих лиц совершения каких-то обязательных действий можно тогда, когда это прямо вытекает из закона (см. ст. 55 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ), а письма налогового ведомства таковыми не являются. Помимо имеющихся противоречий нормам ГК РФ, эти письма противоречат и нормам Федерального закона о госрегистрации, в ст. 14 которого определен исчерпывающий перечень документов, представляемых для госрегистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации.

В вышеназванных письмах налоговое ведомство ссылается на то, что требование представлять доказательства уведомления кредиторов реорганизуемого юридического лица вытекает из гражданского законодательства, а именно из ст. 51 Федерального закона об обществах с ограниченной ответственностью, ст. 15 Федерального закона об акционерных обществах, ст. 29 Федерального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Однако с таким аргументом налоговой службы согласиться нельзя. Во-первых, ст. 14 и 23 Федерального закона о госрегистрации не предусматривают такого основания для отказа в госрегистрации, как невыполнение реорганизуемым юридическим лицом обязанности по уведомлению кредиторов о факте регистрации. Кроме того, даже если неисполнение обязанности имеет место, оно должно рассматриваться в гражданско-правовом аспекте, а не в рамках регистрационных процедур. В результате же получается, что подобными письмами налоговое ведомство нацеливает своих подчиненных на нарушения закона, ведь они должны руководствоваться ведомственными актами.

Госрегистрация изменений уставного капитала

К сожалению, неправомерное нормотворчество налогового ведомства не ограничивается только вышеназванными письмами. Аналогичным по своей правовой природе и содержанию является письмо о госрегистрации изменении в ЕГРЮЛ в связи с изменением уставного капитала юридического лица. Речь идет о письме МНС России от 07.02.03 N ММ-6-09/172@. В нем, отвечая на запрос Центрального банка РФ, налоговое ведомство разъяснило, что госрегистрация изменений устава общества, связанных с уменьшением его уставного капитала, осуществляется при наличии доказательств уведомления кредиторов в порядке, установленном гражданским законодательством.

Заметим, что вышеуказанные положения позднее были закреплены в п. 3.3 Методических разъяснений по заполнению форм документов, используемых при госрегистрации, и этот, по сути, не соответствующий закону документ, без проблем был зарегистрирован Минюстом России.

Госрегистрация смены руководителя

А теперь совсем интересное письмо, регулирующее, пожалуй, самый актуальный вопрос о правоспособности лица, подающего заявление о внесении изменений в ЕГРЮЛ, - это письмо ФНС России от 26.10.04 N 09-0-10/4223.

В нем содержится вывод о том, что при смене руководителя юридического лица в регистрирующий орган представляется заявление, подписанное лицом, сведения о котором имеются в государственном реестре, т.е. прежним руководителем, иначе принимается решение об отказе в госрегистрации. В качестве обоснования в письме приведены положения п. 4 ст. 5 Федерального закона о госрегистрации, согласно которым при несоответствии сведений государственных реестров сведениям, содержащимся в документах, представленных для госрегистрации, достоверными считаются сведения, содержащиеся в государственных реестрах, до тех пор, пока в них не будут внесены соответствующие изменения.

Если нет желания спорить, можно принять позицию налогового ведомства, тем более что определенная логика в такой трактовке закона присутствует; в аналогичных процедурах регистрации владельцев источника повышенной опасности или регистрации перехода прав на объекты недвижимости предыдущий собственник уведомляет (подтверждает) о трансформации своего права. Но на практике исполнить данное требование не всегда получается. Организация может не знать о месте нахождения прежнего директора, и все попытки найти его могут оказаться безрезультатными. Или еще того лучше, прежний директор отказывается иметь дело со своей бывшей фирмой. И что тогда? Новые сведения об организации так и не будут внесены? Если бы разрешение этого вопроса напрямую не касалось самих организаций, которым впоследствии могут понадобиться выписки из ЕГРЮЛ, можно было бы отмахнуться, мол, это проблема регистрирующего органа. Но это не так, а потому, если регистрирующий орган отказывается принять документы на регистрацию или отказывается регистрировать изменения, защиту нужно искать в суде.

Уже есть постановление Президиума ВАС РФ от 14.02.06 N 12580/05 по делу N А40-59287/04-125-586, в котором сделан следующий вывод. С момента прекращения полномочий руководителя организации лицо не вправе без доверенности действовать от имени этой организации, в т.ч. подписывать заявление о внесении в государственный реестр сведений о новом единоличном исполнительном органе. В постановлении от 10.01.06 по делу N КГ-А40/13045-05 ФАС Московского округа признал незаконным отказ налоговой инспекции в регистрации изменений в сведениях о юридическом лице, а обязанность организации сообщить соответствующие сведения в регистрирующий орган исполненной. Тот факт, что заявление от имени организации подписано новым, а не прежним директором, суд признал соответствующим требованиям гражданского законодательства. При этом суд указал, что, если у налоговой инспекции есть какие-то сомнения в наличии у лица, подписавшего заявление, полномочий действовать от имени организации без доверенности, она вправе их проверить в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, которое должно быть возбуждено самой инспекцией. Такая процедура установлена налоговым ведомством (см. письмо ФНС России от 20.04.05 N ЧД-6-09/328@).

О причинах и следствиях

Было бы неправильно лишь навесить обличающие ярлыки, не разобравшись в причинах, которые привели к сложившейся ситуации. По мнению автора, активному нормотворчеству налогового ведомства способствовали откровенные просчеты в нормотворчестве Правительства РФ. Изначально налоговому органу, как органу, уполномоченному в сфере госрегистрации, правительство передало право разрабатывать методические разъяснения по порядку заполнения форм документов, используемых при госрегистрации, и утверждать эти формы (п. 4 постановления Правительства РФ от 19.06.02 N 439). Позднее это право было отредактировано постановлением Правительства РФ от 13.12.05 N 760, но в целом ФНС России так и продолжает разрабатывать методические разъяснения, лишь согласовывая их с Минфином России.

Но не только просчеты правительства способствовали желанию налоговых органов заниматься нормотворчеством. Довольно интересен подход законодателя к контролю на стадии госрегистрации.

Статья 51 ГК РФ гласит, что нарушение установленного законом порядка образования юридического лица или несоответствие его учредительных документов закону влечет отказ в госрегистрации. Однако законодатель не наделил регистрирующий орган полномочиями по проверке законности образования юридического лица и соответствия его учредительных документов. Естественно, отсутствие реального контроля за статусом субъектов предпринимательской деятельности повлекло нормативное регулирование со стороны налогового ведомства, а оно сопровождается теми пороками, которые, в частности, упомянуты выше.

Однако говорить о том, что у регистрирующих органов вообще нет контролирующих функций, нельзя. По мнению автора, они обязаны устанавливать правоспособность лица, обращающегося в регистрирующий орган. Данная обязанность вытекает из ст. 9 и 23 Федерального закона о госрегистрации. И вот тут хочется заметить, что Федеральная налоговая служба, вместо того чтобы еще раз напомнить регистрирующим органам об этой обязанности, выпускает письма, содержащие совершенно противоположные выводы.

Для примера приведем письмо МНС России от 17.03.04 N 09-1-03/1091@. Указывая на то, что порядок госрегистрации является заявительным, налоговое ведомство в письме сделало вывод, что отсутствие проверки полномочий заявителя не является основанием для отказа в госрегистрации. Иными словами, можно вообще не проверять, кто обратился с заявлением о госрегистрации? Но давайте посмотрим, к чему такой вывод приводит на практике.

В ходе прокурорских проверок нередко устанавливаются факты, когда должностные лица налоговых органов принимают заявления о внесении изменений в ЕГРЮЛ от неуполномоченных лиц. В результате такая регистрация приводит к двоевластию: юридическое лицо формально получает двух руководителей. Фактически же ни один из них не может осуществлять руководство, и возникший спор приходится разрешать в суде.

Добросовестные предприниматели нередко сталкиваются с тем, что контрагенты по сделке оказываются "фантомом", так как они были зарегистрированы по утерянному паспорту. Кого обвинять - регистрирующий орган? Но тот может заявить, что он не вправе осуществлять проверочные действия и его вины в этом нет - он выполнил все предусмотренные законом требования: необходимый перечень документов принял и в течение пяти дней произвел соответствующие регистрационные действия. Получается замкнутый круг - ущерб предпринимателю причинен, но никто, однако, не виноват.

Можно, конечно, привести ст. 32 НК РФ, устанавливающую обязанность налоговых органов сообщать в правоохранительные органы о нарушениях законодательства о налогах и сборах, которые позволяют предположить совершение преступления. Но на практике применить данную статью Кодекса в процессе госрегистрации довольно проблематично. Откуда регистрирующие органы возьмут информацию о преступлениях, если обязанности что-либо идентифицировать и анализировать у них нет? Только если допустить, что в течение пятидневного срока, отведенного на госрегистрацию, в регистрирующий орган поступят данные о том, что паспорт (иные документы) поддельные, он сможет отказать в госрегистрации. Однако приходится признать, что таких случаев на территории Кемеровской области не было ни одного.

Подведем итоги

Процедура регистрации - это фундамент, отправная точка целой сферы общественных отношений, где участвуют юридические лица и индивидуальные предприниматели. Эта сфера не должна сводиться к формальным процедурам. Поэтому концепция "одного окна" будет хороша только при скрупулезном законодательном регулировании действий чиновников. И уж если законодатель решил облегчить жизнь предпринимателям, он должен усилить государственные контрольно-защитные механизмы, одновременно повысив требования к чиновникам. Сейчас концепция "одного окна" приводит только к фискальной монополизации налоговой службы, которая бесконтрольно и не всегда законно занимается нормотворчеством, формируя нормативную базу под себя.

А.В. Переладов,

начальник управления по надзору за соблюдением

федерального законодательства прокуратуры

Кемеровской области, младший советник юстиции

"Налоговые споры", N 8, август 2006 г.