Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2009 г. N 13АП-1039/2009

г. Санкт-Петербург

23 октября 2009 г.

Дело N А56-42272/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 октября 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Шульги Л.А.

судей Борисова Г.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Лесковой Н.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10357/2009) Контрольно-счетной палаты Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.12.2008 по делу N А56-42272/2008 (судья Хохлов Д.В.), принятое

по заявлению Администрации муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район

к Контрольно-счетной палате Ленинградской области

иные участники процесса: Прокуратура Ленинградской области

о признании незаконным распоряжения и действий

при участии:

от заявителя: Рябова И.В., дов. от 28.01.2009

от ответчика: Козырева О.С., дов. от 19.12.2008 N 02-000930/08-0

Анисимова В.С., дов. от 30.09.2009 N 02-000552/09-0

иные участники процесса: Бобкова Г.Г., удостоверение ТО N 060182 от 23.04.2009

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании не соответствующими закону распоряжение N 23-р от 10 июля 2008 года Контрольно-счетной палаты Ленинградской области и действия по проведению проверки.

Решением от 23 декабря 2008 года суд удовлетворил заявленные требования.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что проверка местных бюджетов не относится к компетенции Контрольно-счетной палаты Ленинградской области, муниципальные образования и органы местного самоуправления не могут являться объектами проверочных мероприятий, проводимых Контрольно-счетной палатой, а то обстоятельство, что проверка осуществлена в рамках проведения прокурорской проверки, материалами дела не подтверждается.

Контрольно-счетная палата Ленинградской области заявила апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 декабря 2008 года по делу N А56-42272/2008, производство по делу прекратить.

По мнению Контрольно-счетной палаты Ленинградской области обжалуемые действия по проведению проверки и распоряжение от 10.07.2008 N 23 не подлежат оспариванию в арбитражном суде в связи с не подведомственностью данного спора арбитражному суду. Обжалуемые распоряжение и действия по проверке, а также акт, составленный по результатам этой проверки, не содержат обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридические последствия, и, следовательно, не могут быть приравнены к ненормативному акту, подлежащему обжалованию в суде.

Представитель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на стадии апелляционного обжалования в дело вступил прокурор Ленинградской области.

Принимая во внимание, что Администрация оспаривает распоряжение Контрольно-счетной палаты Ленинградской области в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и по данной категории дел прокурор вправе вступить в дело в силу части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности, апелляционная инстанция удовлетворила заявление прокурора о вступлении в дело.

По мнению прокурора судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела и неправильно применены нормы материального и процессуального права, поскольку проведенная специалистами Контрольно-счетной палаты проверка исполнения бюджета муниципального образования была осуществлена в рамках прокурорской проверки по поручению прокурора Ломоносовского района Ленинградской области в связи с обращением депутата Законодательного Собрания Ленинградской области. Прокурорская проверка проведена в соответствии со статьей 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", и данное дело не подведомственно арбитражному суду.

Представитель Администрации возражал против апелляционной жалобы и просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения и поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

По мнению Администрации, из представленных Контрольно-счетной палатой Ленинградской области документов не следует, что распоряжение и проведенная проверка является действием, проводимым в рамках проверки прокуратуры Ленинградской области. Распоряжение N 23-р от 10 июля 2008 года Контрольно-счетной палаты Ленинградской области направлено на проверку исполнения бюджета муниципального образования, что является незаконным вмешательством в экономическую деятельность муниципального образования и, следовательно, затрагивает права и законные интересы заявителя, отнесенные нормами ст.ст. 27, 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к иной экономической деятельности.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции постановлением от 07 апреля 2009 года отменил решение суда первой инстанции и прекратил производство по делу.

Постановлением от 30 июля 2009 года Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2009 года и направил дело на новое рассмотрение в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Суд кассационной инстанции указал на отсутствие оснований для прекращения производства по делу, поскольку в связи с изданием оспариваемого распоряжения и осуществлением Счетной палатой оспариваемых действий на Администрацию, как на проверяемое лицо, возлагается ряд обязанностей, неисполнение которых может повлечь для лица неблагоприятные последствия.

При новом рассмотрении законности и обоснованности решения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Контрольно-счетной палаты Ленинградской области от 10.07.2008 N 23 проведена проверка исполнения бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовского района Ленинградской области. По итогам проверки составлен акт проверки исполнения бюджета муниципального образования "Виллозское сельское поселение" муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области за 2007 год от 25 июля 2008 года.

Администрация, считая что распоряжение от 10.07.2008 N 23-р и действия по проверке нарушают права и законные интересы Администрации, обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы сторон, апелляционная инстанция признала жалобу Контрольно-счетной палаты Ленинградской области подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 21.04.2008 депутаты муниципального образования Виллозское сельское поселение представили обращение Губернатору Ленинградской области и Председателю Законодательного собрания Ленинградской области о нарушениях в деятельности главы Администрации.

В прокуратуру Ломоносовского района Ленинградской области поступило обращение N 667-08/исх. 20 от 26.05.2008 депутата Законодательного собрания Ленинградской области Кузьмина Н.А. (л.д.64 т.1) и Виллозского сельского поселения от 16.07.2008 (л.д. 44-47 т.1) с просьбой провести проверку целевого расходования бюджетных средств при исполнении бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области в 2007 году.

16.06.2008 прокурор в связи с проводимой проверкой по вопросу нецелевого расходования бюджетных средств при исполнении бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение в 2007 году обратился в Законодательное собрание Ленинградской области с просьбой включить в план работы Контрольно-счетной палаты Ленинградской области на 2008 год проведение совместной проверки исполнение бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение за 2007 год (л.д.65 т.1).

Постановлением Законодательного собрания Ленинградской области от 8 июля 2008 года N 851 в План проведения Контрольно-счетной палаты Ленинградской области контрольных и аналитических мероприятий на 2008 год включено проведение проверки исполнения бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области за 2007 год (л.д.57 т.1).

На основании статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор письмом от 10.07.2008 (л.д. 58-60) обратился в Контрольно-счетную палату Ленинградской области с просьбой оказать содействие в рамках проводимой прокуратурой проверки по обращению депутата Законодательного собрания Ленинградской области и проверить соблюдение бюджетного законодательства муниципальным образованием Виллозское сельское поселение Ломоносовского муниципального района за 2007 год по изложенным в письме вопросам.

10.07.2008 Контрольно-счетная палата Ленинградской области издала распоряжение N 23-р (л.д.6) о проведении проверки исполнения бюджета муниципального образования "Виллозское сельское поселение" муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области за 2007 год.

По результатам проверки 25 июля 2008 года Контрольно-счетной палатой Ленинградской области составлен акт проверки исполнения бюджета муниципального образования "Виллозское сельское поселение" муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области за 2007 год (л.д.13-27 т.1) и 12.08.2008 акт направлен прокурору Ломоносовского района Ленинградской области (л.д.124 т.1).

Постановлением от 11.01.2009 прокурор направил материалы проверки в Сосновоборский межрайонный следственный отдел Следственного управления комитета при прокуратуре РФ по Ленинградской области для решения вопроса об уголовном преследовании (л.д.125-128 т.1).

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о том, что спорная проверка проводилась совместно с прокуратурой, опровергается имеющимися в деле доказательствами, является ошибочным.

Согласно пункту 1 статьи 48 Устава муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, утвержденного Решением Совета депутатов МО Виллозское сельское поселение 21 ноября 2005 года (зарегистрирован Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Северо-Западному округу 15 декабря 2005 года за номером RU 475113022005001) (далее - Устав) Глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, иными государственными органами, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования.

Как следует из материалов дела, с заявлением о признании не действительным оспариваемого распоряжения обратилась Администрация муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район, являющаяся согласно свидетельству N 001874565 серия 47 (л.д.30 т.1) самостоятельным юридическим лицом.

Согласно пункту 1 статьи 41 Закона N 131-ФЗ (Органы местного самоуправления как юридические лица) от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия местной Администрации и ее Главы установлены в статьях 55, 56, 57 Устава, при этом Устав не возлагает на местную Администрацию полномочия по защите интересов муниципального образования от имени Администрации.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления" (далее - Закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, муниципальное образование Виллозкое сельское поселение и Администрация Виллозского сельского поселения являются двумя различными юридическими лицами.

Согласно пункту 2 статьи 41 Закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям.

В силу статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица могут от своего имени осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Согласно статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо права, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку оспариваемое распоряжение издано в отношении муниципального образования Виллозское сельское поселение и Контрольно-счетная палата Ленинградской области проводила проверку муниципального образования Виллозское сельское поселение, о чем свидетельствует акт проверки от 25 июля 2008 года, а не Администрации муниципального образования Виллозское сельское поселение, как юридического лица, то соответственно, и за защитой нарушенного, по его мнению права, вправе обратиться муниципальное образование Виллозское сельское поселение от своего имени.

Из изложенного следует, что оспариваемое распоряжение Контрольно-счетной палаты не нарушает права и законные интересы юридического лица - местной администрации муниципального образования Виллозское сельское поселение, так же как и действия по проведению проверки, поскольку проверка проводилась в отношении юридического лица - муниципальное образование Виллозское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области.

С учетом изложенного, решение суда подлежит отмене, как принятое по не полно выясненным обстоятельствам.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23 декабря 2008 года по делу N А56-42272/2008 отменить, в удовлетворении заявления Администрации муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район о признании незаконными распоряжения от 10.07.2008 N 23-р и действий Контрольно-счетной палаты Ленинградской области, выразившихся в проведении проверки исполнения бюджета муниципального образования Виллозское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район, отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Шульга

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Фокина