Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 ноября 2009 г. N 03АП-3962/2009

г. Красноярск

Дело N А69-1690/2009-9

16 ноября 2009 г.

N 03АП-3962/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 13 ноября 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 ноября 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Бычковой О.И.,

судей: Дунаевой Л.А., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.,

при участии представителей:

заявителя - Монгуша А.А. по доверенности от 03.08.2009, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва - Монгуш А.В. по доверенности от 14.07.2009,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Службы по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва от "10" августа 2009 года

по делу N А69-1690/2009-9, принятое судьей Ондар Ч.Ч.,

УСТАНОВИЛ:

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва обратилась в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва о признании незаконным и отмене предписания от 25 июня 2009 года N 78.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от "10" августа 2009 года по делу N А69-1690/2009-9 заявление удовлетворено в части. Не согласившись с данным судебным актом, служба и теруправление обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить.

В апелляционной жалобе теруправление оспаривает решение суда первой инстанции в части признания незаконным требования о восстановлении неправомерно израсходованных средств республиканского бюджета в сумме 24 750 рублей (пункт 2 раздела 1 предписания от 25.06.2009 N 78) и ссылается на следующие доводы:

- правительством Республики Тыва размер суточных не установлен, суточные оплачены в размере 550 рублей, что не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729, установившему размер суточных в сумме 100 рублей; - приказ службы от 20.04.2006 N 35 не является локальным нормативным актом; у руководителя службы отсутствуют полномочия на установление размера суточных.

В апелляционной жалобе служба оспаривает решение суда первой инстанции в части отказа в признании незаконным требования о восстановлении неправомерно израсходованных средств республиканского бюджета в результате возмещения командировочных расходов по найму жилья на общую сумму 57 860 рублей (пункт 1 раздела 1 предписания от 25.06.2009 N 78) и указывает, что командировочные расходы за проживание возмещены по фактическим затратам, подтвержденным договорами социального найма, что не противоречит требованиям действующего законодательства. В подтверждение доводов апелляционной жалобы служба представила расписки к договорам найма жилого помещения о получении собственниками жилых помещений денежных средств.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, заслушав доводы представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора.

Теруправлением проведена проверка исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва бюджета Республики Тыва по средствам, направленным на содержание органов власти Республики Тыва за 2008 год.

По результатам проверки составлен акт от 29.05.2009 N 179, в котором отражены нарушения, в том числе, необоснованное расходование средств республиканского бюджета при оплате командировочных расходов по найму жилья гражданским служащим службы без оправдательных документов на сумму 57860 рублей, неправомерное расходование средств республиканского бюджета при оплате суточных по завышенным размерам на сумму 24750 рублей.

На основании указанного акта проверки теруправлением вынесено предписание от 25.06.2009 N 78 по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, в пунктах 1 и 2 раздела 1 которого службе предложено возместить в доход бюджета Республики Тыва неправомерно израсходованные средства республиканского бюджета.

Полагая, что пункты 1 и 2 раздела 1 предписания не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы, служба обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания от 25.06.2009 N 78. Оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Согласно пункту 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из смысла пункта 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд проверяет оспариваемый акт на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пунктам 1 и 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В силу пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы имеют право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии с частью 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора вправе, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, выносить руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом.

Согласно положениям статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является участником бюджетного процесса.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Согласно положениям статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Как следует из материалов дела, теруправлением проведена проверка исполнения Службой по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва бюджета Республики Тыва по средствам, направленным на содержание органов власти Республики Тыва за 2008 год.

В ходе проверки установлено, в том числе, неправомерное расходование средств республиканского бюджета при оплате суточных по завышенным размерам на сумму 24750 рублей.

На странице 12 акта проверки от 29.05.2009 N 179 указано, что в проверяемом периоде служба оплачивала суточные в завышенном размере (550 рублей в сутки), в результате чего сумма неправомерно израсходованных средств республиканского бюджета составила 24 750 рублей. Оценив представленные в материалы дела доказательства по данному эпизоду, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен исключительный перечень целей расходов бюджетных средств бюджетными учреждениями, в который входят, в том числе, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва является органом исполнительной власти Республики Тыва, деятельность которого финансируется из республиканского бюджета.

Постановлением Правительства Республики Тыва от 18.05.2006 N 632 утвержден Порядок и условия командирования государственных гражданских служащих Республики Тыва, согласно пункту 13 которого дополнительные расходы, связанные с проживанием вне постоянного места жительства (суточные), выплачиваются гражданскому служащему за каждый день нахождения в служебной командировке, включая выходные и праздничные дни, а также дни нахождения в пути, в том числе за время вынужденной остановки в пути, в размерах, установленных Правительством Республики Тыва для организаций, финансируемых за счет средств республиканского бюджета.

Учитывая, что до настоящего времени указанные размеры Правительством Республики Тыва не установлены, суд апелляционной инстанции считает возможным применить к спорным правоотношениям нормативно-правовой акт, регулирующий размеры расходов на выплату суточных в организациях, финансируемых из федерального бюджета. В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" возмещение расходов на выплату суточных, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, осуществляется в размере 100 рублей в сутки.

Пунктом 3 указанного постановления определено, что установленные размеры возмещения расходов, связанных с командировками, ограничивают только размер финансирования из федерального бюджета на указанные цели, но не ограничивают величину производимых работникам выплат, если они согласованы с работодателем.

Согласно статье 168 Трудового кодекса Российской Федерации в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные). Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, определяются коллективным договором или локальным нормативным актом организации. Следовательно, для организаций, не финансируемых из федерального бюджета, нормы суточных устанавливаются коллективным договором или локальным нормативным актом и ограничены минимальным размером и размером финансирования из соответствующего бюджета.

Из материалов дела следует, что служба оплачивала командированным работникам суточные в размере 550 рублей на основании приказа руководителя службы от 20.04.2006 N 35.

По результатам анализа исполнения бюджета и финансовых результатов деятельности службы за проверяемый период теруправлением не установлено расхождений между фактически произведенными расходами и профинансированной суммой (страница 4 акта проверки от 29.05.2009 N 179). Таким образом, расходы по выплате суточных в размере 550 рублей произведены службой в пределах выделенного финансирования.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно признал незаконным пункт 2 раздела 1 предписания от 25.06.2009 N 78, которым службе предложено возместить в доход бюджета Республики Тыва неправомерно израсходованные средства республиканского бюджета в сумме 24 750 рублей.

Довод апелляционной жалобы о том, что суточные оплачены в размере 550 рублей, что не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729, установившему размер суточных в сумме 100 рублей, является несостоятельным.

Как указывалось выше, пункт 3 указанного постановления предусматривает возможность организаций оплачивать расходы, связанные с командировками, в размерах, превышающих установленные, за счет экономии средств, выделенных на их содержание.

В данном случае, установленный пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729 размер расходов на выплату суточных - 100 рублей является минимальным и при наличии у организации экономии бюджетных средств может быть увеличен.

Суд апелляционной инстанции отклоняет как необоснованный довод апелляционной жалобы о том, что приказ службы от 20.04.2006 N 35 не является локальным нормативным актом. Согласно части 1 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации локальные нормативные акты в области трудового законодательства являются источниками трудового права, регулирующими трудовые и иные связанные с ними отношения, принимаются работодателем в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями и действуют в рамках конкретной организации.

Таким образом, внутренние локальные нормативные акты - это письменные документы организации, которые определяют общие принципы ее работы и обязательны для исполнения всеми работниками организации, деятельности которых они касаются (положения, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, штатное расписание, приказы и др.).

Следовательно, приказ руководителя Службы от 20.04.2006 N 35 является локальным нормативным актом.

В статье 8 Трудового кодекса Российской Федерации названы только два случая, в которых локальные нормативные акты не подлежат применению в силу прямого указания закона:

- если нормы локальных нормативных актов ухудшают положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями; - если локальные нормативные акты приняты без соблюдения установленного статьей 372 настоящего Кодекса порядка учета мнения представительного органа работников.

В остальных случаях правомерность либо неправомерность принятого локального нормативного акта, в том числе принятие акта неуполномоченным должностным лицом, может быть установлена только судом. Доказательства того, что приказ руководителя Службы от 20.04.2006 N 35 признан недействительным в судебном порядке, в материалы дела не представлены.

Как следует из материалов дела, в ходе проверки финансовой деятельности службы теруправлением установлено, в том числе, неправомерное расходование средств республиканского бюджета на сумму 57 860 рублей в связи с возмещением расходов по найму жилья гражданским служащим без оправдательных документов.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по данному эпизоду, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.

Согласно положениям пункта 15 Порядка и условий командирования государственных гражданских служащих Республики Тыва расходы по бронированию и найму жилого помещения возмещаются командированным гражданским служащим (кроме тех случаев, когда им предоставляется бесплатное жилое помещение) по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами, по следующим нормам:

- гражданским служащим, замещающим высшие должности гражданской службы категории "руководители", - не более стоимости двухкомнатного номера.

- остальным гражданским служащим - не более стоимости однокомнатного (одноместного) номера.

Пунктом 17 указанного порядка установлено, что предоставление командированным гражданским служащим услуг по найму жилого помещения осуществляется в соответствии с Правилами предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 8 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.1997 N 490, договор на предоставление услуг заключается при предъявлении потребителем паспорта или военного билета, удостоверения личности, иного документа, оформленного в установленном порядке и подтверждающего личность потребителя.

При оформлении проживания в гостинице исполнитель выдает квитанцию (талон) или иной документ, подтверждающий заключение договора на оказание услуг, который должен содержать: наименование исполнителя; фамилию, имя, отчество потребителя; сведения о предоставляемом номере (месте в номере); цену номера (места в номере); другие необходимые данные по усмотрению исполнителя.

В качестве подтверждающих расходы за проживание документов служба представила в материалы дела договоры найма жилого помещения, заключенные сотрудниками службы с гражданами: Аспан-оол А.В., Алдай М.Т., Шомбуль Ч.Д., Тюлюш М.К., Монгуш С.С., Шыырап Н.М., Шыырап Ч.Ш., Монгуш С.Ч.

В суд апелляционной инстанции служба представила расписки к договорам найма жилого помещения, свидетельствующие о получении собственниками жилых помещений денежных средств на общую сумму 57 860 рублей.

Факты направления службой своих сотрудников в командировки за пределы места постоянной работы подтверждены командировочными удостоверениями, проездными документами и теруправлением не оспариваются. Оценив в совокупности представленные по данному эпизоду доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что служба правомерно возместила командированным сотрудникам расходы по найму жилого помещения по фактическим затратам, подтвержденным договорами социального найма и расписками собственников жилых помещений.

Следовательно, расходование средств республиканского бюджета на командировочные расходы по найму жилья на общую сумму 57860 рублей правомерно.

С учетом изложенного, требование службы о признании незаконным пункта 1 раздела 1 предписания от 25.06.2009 N 78 подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований службы подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от 10 августа 2009 года по делу N А69-1690/2009-9 отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным предписания теруправления от 25.06.2009 N 78 (пункт 1 раздел 1 - сумма 57 860 рублей), в этой части принять новый судебный акт.

Признать недействительным предписание теруправления от 25.06.2009 N 78 (пункт 1 раздел 1) в части неправомерного расходования бюджетных средств в сумме 57 860 рублей.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.И. Бычкова

Судьи

Л.А. Дунаева Л.Ф. Первухина