Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2011 г. N 05АП-1673/11

г. Владивосток

Дело

18 апреля 2011 г.

N А51-16386/2010

Резолютивная часть постановления оглашена 11 апреля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 апреля 2011 года .

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего: Т.А. Солохиной

судей: З.Д. Бац, Е.Л. Сидорович

при ведении протокола секретарем судебного заседания: А.С. Барановой

при участии:

от Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края: Кривеня Н.А. протокол заседания межведомственной комиссии от 13.10.2010 N 11 сроком 1 год, удостоверение N 118.

от Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края: Мозжерина Я.Г. по доверенности от 18.11.2010 N 2350 сроком действия 1 год, удостоверение N 223

от ООО "Ольга-Тур": Сырбу Г.Г. по доверенности от 07.12.2010 сроком 1 год,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края, Управления по координации правоохранительной деятельности ПК

апелляционные производства N 05АП-1673/2011, 05АП-1674/2011

на решение от 14.02.2011

судьи О. П. Хвалько

по делу N А51-16386/2010 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению ООО "Ольга-Тур"

к Управлению по координации правоохранительной деятельности Приморского края, Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края

о признании незаконным решения об отклонении заявки работодателя о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" (далее по тексту - "заявитель", ООО "Ольга-Тур") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края (далее - "Управление") об отклонении заявки на привлечение иностранных работников в 2011 году.

Определением от 17.12.2010 к участию в деле в качестве соответчика привлечена Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края (далее - "Межведомственная комиссия", "МВК").

Решением от 14.02.2011 суд удовлетворил требования Общества, признал недействительными: решение Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края, оформленное письмом N 25-02-35/1504 от 05.07.2010; решение Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края, оформленное протоколом заседания N 10/1 от 25 июня 2010 года об отклонении заявки общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" на привлечение и использование иностранной рабочей силы на 2011 год, также обязал Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края восстановить нарушенное право общества с ограниченной ответственностью "Ольга-Тур" путем включения его заявки в предложение Приморского края по объемам квот на 2011 год в соответствии с действующим законодательством.

Не согласившись с решением, Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края и Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края обратились с апелляционными жалобами.

Управление считает, что пункт 20 Постановлению Правительства РФ от 22.12.2006 N 783 предусматривает право работодателя обжаловать в установленном порядке именно решение Межведомственной комиссией по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края, а не органа исполнительной власти. Учитывая вышеизложенное, а также тот факт, что Управление не принимает решения по заявкам, а лишь по результатам работы Межведомственной комиссии после принятия ее решения уведомляет заявителей, путем направления им извещения о результатах рассмотрения заявки на комиссии, Управление полагает, что решение суда незаконно. В письме-уведомлении от 05.07.2010 N 25-02-35/1504 Управлением указано основание отказа в удовлетворении заявок отличное от решения комиссии, однако это не лишало Общество возможности обжаловать решение комиссии в судебном порядке, что и было сделано.

Кроме того, Управление считает, что судом не дана всесторонняя оценка доводам представителя межведомственной комиссии, касающимся порядка рассмотрения заявок на комиссии, целям, задачам и принципам работы комиссии.

По мнению Управления, суд счел достаточным для признания недействительным протокола комиссии от 25.06.2010 N 10/1 в отношении ООО "Ольга-тур" единственного факта, что данная компания состояла на учете в службе занятости, как нуждающаяся в рабочей силе для замещения вакантных должностей, однако не усмотрел, что постановка на учет в службе занятости носила формальный характер, фактически данная компания в услугах российских граждан не нуждалась, так как приоритет ею в нарушении ст. 25 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" отдавался иностранным гражданам из КНР, об этом свидетельствует тот факт, что заявитель регулярно использовал иностранную рабочую силу, сведения об имеющихся у него вакансиях не подтверждал ежемесячно, тем самым заявитель препятствовал службе занятости использовать такую форму трудоустройства российских граждан как обучение или переобучение, о которой он заявлял в анкете при постановке на учет.

Управление считает, что судом сделан неверный вывод о невозможности удовлетворить свои потребности в рабочей силе в связи с отказом центра занятости. Представленная Обществом в качестве доказательства обращения в органы службы занятости выборка его обращений в КГУ ЦЗН города Уссурийска, подтверждает подбор по городу Уссурийску, а не в целом по Приморскому краю, в том время как на межведомственной комиссии рассматривалось трудоустройство и содействие в трудоустройстве по Приморскому краю в целом.

Представители Управления и межведомственной комиссии в судебном заседании поддержали доводы своих апелляционных жалоб.

Общество представило отзывы на апелляционные жалобы, в которых возразило против доводов Управления, комиссии, просило решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Из материалов дела следует, что 27.04.2010 с целью привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации обществом в Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края направлена заявка о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год.

Решением Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории края, оформленным протоколом заседания N 10/1 от 25 июня 2010 года и приложением N 4, заявка ООО "Ольга-Тур" отклонена по основанию наличия возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки и переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.

Письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504 Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края уведомило заявителя об отклонении заявки решением межведомственной комиссии по привлечению иностранных работников на территории Приморского края на привлечение иностранных работников в 2011 году, как не прошедшей согласование с Департаментом лицензирования и торговли Приморского края, Департаментом градостроительства Приморского края, Департаментом промышленности и транспорта Приморского края, Департаментом сельского хозяйства и продовольствия Приморского края.

Не согласившись с вынесенным решением Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края об отклонении заявки на привлечение иностранных работников в 2011 году, заявитель обратился в суд с требованием признать его незаконным.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, коллегия считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости) определяя правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в статье 5 определяет государственную политику в области содействия занятости населения, направленную на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.

Пунктом 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" определен перечень полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченным органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации на территории Приморского края является Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края.

Согласно Пункту 8.5 Положения об управлении по координации правоохранительной деятельности Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 06.08.2007 N 197-па, Управление организует и координирует работу по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в Приморском крае на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

Привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы в соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о занятости является приоритетным правом Российской Федерации.

Согласно части второй названной статьи привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ), который также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1 названного Закона).

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон) иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии со статьей 18.1 Закона Правительство Российской Федерации ежегодно определяет потребность в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, с учетом политической, экономической, социальной и демографической ситуации, а также в целях оценки эффективности использования иностранной рабочей силы. При этом Правительство Российской Федерации вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 18.1 указанного Закона установлено, что в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства Правительство Российской Федерации вправе устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.

В соответствии пунктом 2 указанной статьи исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В абзаце 2 пункта 1 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительством Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, указано, что определение потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

Ежегодно, до 1 мая, в соответствии с пунктом 7 Правил N 783 работодатели представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками.

Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности.

В соответствии с пунктом 9 вышеназванных Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, обобщают заявки работодателей и направляют их на рассмотрение:

а) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения и других областях;

б) территориальных органов Федеральной миграционной службы;

в) территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства (далее - государственные инспекции труда);

г) трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников (пункт 17 Правил).

Из приведенных норм следует, что для вынесения решения об удовлетворении заявки работодателя о привлечении иностранных работников в объеме, указанном в заявке, либо в уменьшении объема привлечения иностранных работников или отклонения заявки Межведомственной комиссии рассматривает материалы, представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации, а именно:

- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в соответствующих отраслях экономики, а также в области образования, занятости населения;

- территориальных органов Федеральной миграционной службы;

- государственной инспекции труда;

- трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией рассматривают заявки работодателей и ежегодно готовят для уполномоченных органов субъектов Российской Федерации заключения о целесообразности предусматриваемых в предстоящем году объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников с учетом положений предусмотренных пунктом 11 Правил.

Согласно пункту 18 Правил по решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично по следующим основаниям:

а) наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации;

б) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, неустраненных нарушений порядка привлечения и использования иностранных работников, допущенных при выполнении квот в предыдущем и текущем годах;

в) наличие у работодателя, предусматривающего привлечение иностранных работников, непогашенной задолженности по оплате труда работников за период, превышающий 3 месяца, а также выявленных государственной инспекцией труда и неустраненных нарушений трудового законодательства в предыдущем и текущем годах;

г) отсутствие возможности обеспечения иностранных работников жильем в населенных пунктах, в которых предполагается привлечение этих работников работодателями.

Согласно п.п. 19-20 Правил уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в месячный срок с даты принятия межведомственными комиссиями положительного решения информируют работодателей о результатах рассмотрения заявок.

Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации в 10-дневный срок с даты принятия межведомственными комиссиями решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей должны уведомить их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.

Работодатели вправе обжаловать решения межведомственных комиссий в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Как правильно указал суд первой инстанции, Управление по координации правоохранительной деятельности Приморского края письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504 уведомило заявителя о том, что заявка на привлечение иностранных работников в 2011 году отклонена как не прошедшая согласования с Департаментом лицензирования и торговли Приморского края, Департаментом градостроительства Приморского края, Департаментом промышленности и транспорта Приморского края, Департаментом сельского хозяйства и продовольствия Приморского края. При этом указанное Управлением основание отсутствует в протоколе N10/1 и приложении N4 к протоколу. Содержанием письма Управления по координации заявитель был введен в заблуждение относительно действительного положения с поданной им заявкой. Представив не соответствующую действительности информацию, Управление действовало не в соответствии с Положением об управлении по координации правоохранительной деятельности Приморского края, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 06.08.2007 N 197-па, указанное Управлением основание для уменьшения предусмотренных работодателем объемов привлечения иностранных работников не предусмотрено действующим законодательством.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно признал незаконным и необоснованным решение Управления по координации правоохранительной деятельности Приморского края, оформленное письмом от 05.07.2010 N 25-02-35/1504.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности признания незаконным также решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников на территории Приморского края, оформленного в протоколе заседания от 25.06.2010 N 10/1 об отклонении заявки Общества на привлечение и использование иностранной рабочей силы на 2011 год в силу следующего.

В тексте заявления Общество указало на то обстоятельство, что при наличии в заключении Управления государственной службы занятости населения Приморского края информации о работодателях, подавших заявки, но не обращавшихся в органы службы занятости в количестве 231, межведомственная комиссия отклонила не все заявки по такому основанию, а только 185, что следует из текста протокола. По мнению представителя заявителя, указанное обстоятельство свидетельствует о необъективном рассмотрении заявки и указании в решении надуманных причин ее отклонения.

Согласно заключению Управления государственной службы занятости населения Приморского края от 15.06.2010 N 30-Т-6/2600а, не все работодатели использовали возможность удовлетворить потребность в рабочей силе за счет российских граждан, кроме того, представили завышенные потребности в привлечении иностранной рабочей силы. Из приложения следует, что в части основания отрицательного заключения Управление государственной службы занятости населения Приморского края указало завышенную потребность (по информации центра занятости населения).

Утверждение заявителя о необъективном основании отклонения заявки Межведомственной комиссией заявителем документально подтверждено.

Согласно справке о видах экономической деятельности, общество имеет зарегистрированные виды деятельности в области автомобильного грузового транспорта, организации перевозок грузов, производства общестроительных работ, устройства покрытий зданий и сооружений, отделочных работ, оптовой торговлей непродовольственными потребительскими товарами, прочей оптовой торговлей, что соответствует испрашиваемым вакансиям.

Сведениями о наличии вакантных должностей, поданные в КГУ ЦЗН города Уссурийска 27.02.2010 и количество направленных безработных граждан в ООО "Ольга-Тур" за период с 15.01.2010 по 31.12.2010, представленными Обществом подтверждается тот факт, что заявитель был поставлен на учет как нуждающийся в рабочей силе для замещения вакантных рабочих мест. Данный документ свидетельствует о том, что общество до подачи заявки о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год, подавало сведения о вакансиях в КГУ УЗН города Уссурийска.

Из содержания сведений следует, что из требуемых вакантных должностей по определенным профессиям в количестве 147 человек, потребность в иностранной рабочей силе была удовлетворена в количестве трех человек.

Отклоняя довод межведомственной комиссии о снятии обществом с учета заявки о наличии потребности вакантных должностей сразу после ее отклонения, суд правомерно исходил из того, что данный факт не опровергает того обстоятельства, что с февраля 2010 заявитель обращался в уполномоченный орган с целью подачи информации о наличии вакантных должностей. Данные сведения соответствуют заявке о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2011 год.

Кроме того, заявитель представил доказательства обращения Общества в службу занятости за услугой подбора соответствующего персонала, а также с целью подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации и невозможности удовлетворения потребности в рабочей силе в связи с отказом центра занятости.

Более того, наличие доказательств, свидетельствующих об осуществлении заявителем деятельности в области автомобильного грузового транспорта, организации перевозок грузов, производства общестроительных работ, устройства покрытий зданий и сооружений, отделочных работ, оптовой торговлей непродовольственными потребительскими товарами, прочей оптовой торговлей позволяет суду считать, что отклонением заявки на привлечение иностранной рабочей силы были нарушены права и законные интересы общества в экономической деятельности.

Заявка на привлечение и использование рабочей силы была подана Обществом на 2011 год, поэтому коллегия принимает во внимание ссылку Общества на данные официального сайта Управления государственной службы занятости населения в Приморском крае, подтверждающие, что численность безработных граждан на конец 2010 года и начало 2011 года, а также на конец первого квартала 2011 года была по городу Уссурийску приблизительно в десять раз меньше количества вакансий.

Довод апелляционной жалобы о том, что по состоянию на 01 июня 2010 года в ЦЗН Приморского края было зарегистрировано 4919 граждан, которые могли бы в случае подготовки и переподготовки занять свободные вакансии в Обществе, коллегия отклоняет, поскольку доказательств того, что органы службы занятости предлагали Обществу такой вариант удовлетворения потребности в рабочей силе материалы дела не содержат, Управлением и МВК не представлены.

Таким образом, основание отклонения заявки общества не находит своего подтверждения документами, имеющимися в материалах дела, ответчик не доказал наличие возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов ни в 2010 году, ни в 2011 году, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 14 февраля 2011 года по делу N А51-16386/2010 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий:

Т.А. Солохина

Судьи

З.Д. Бац Е.Л. Сидорович