Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2011 г. N 20АП-1132/11

г. Тула

Дело N А54-793/2008

18 апреля 2011 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 апреля 2011 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Юдиной Л.А.,

судей Капустиной Л.А., Рыжовой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Абрамовой Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 20 января 2011 года по делу N А54-793/2008 (судья Афанасьева И.В.), принятое

по иску муниципального унитарного предприятия города Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей"

к субъекту Российской Федерации - Рязанской области в лице Министерства финансов Рязанской области; Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации,

третьи лица: Региональная энергетическая комиссия Рязанской области; администрация города Рязани, Финансово - казначейское управление администрации города Рязани, Федеральная служба по тарифам,

о взыскании 56 900 474 руб.,

при участии:

от истца: Заридзе Д.В. - представителя по доверенности от 11.01.2011; Бадмаева В.С. - представителя по доверенности от 12.01.2011;

от УФК по Рязанской области: Лукашевич Л.П. - представителя по доверенности от 22.01.2010;

от администрации г.Рязани: Решоткина А.А. - представителя по доверенности от 11.01.2011;

от иных лиц, участвующих в деле: не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное унитарное предприятие города Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" (далее - МУП "РМПТС") обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с иском к субъекту Российской Федерации - Рязанской области в лице Финансово-казначейского управления Рязанской области о взыскании 56 900 500 руб.

К участию в деле в качестве второго ответчика привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Рязанская энергетическая комиссия Рязанской области, администрация города Рязани, Финансово-казначейское управление администрации города Рязани.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 07.07.2008 в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2008 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17.02.2009 судебные акты первой и апелляционной инстанций отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Рязанской области.

В соответствии со ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец уточнил исковые требования и просил взыскать с Рязанской области в лице Министерства финансов Рязанской области за счет средств казны Рязанской области убытки за 2007 год в сумме 56 900 474 руб.; при отсутствии или недостаточности в бюджете Рязанской области денежных средств, выделенных из федерального бюджета областному бюджету на покрытие убытков истца в связи с ограничением роста тарифов, взыскать убытки в сумме 56 900 474 руб. с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 20 января 2011 года (с учетом определения об исправлении опечатки от 26.01.2011) с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ за счет казны Российской Федерации в пользу МУП "РМПТС" взысканы убытки в сумме 56 900 474 руб. и расходы на проведение экспертизы в сумме 80 000 руб. В части взыскания убытков с субъекта Российской Федерации - Рязанской области в лице Министерства финансов Рязанской области в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, судом не принято во внимание, что Российская Федерация осуществляет государственное регулирование в сфере спорных правоотношений.

Заявитель находит вывод суда о том, что, поскольку Российской Федерацией в 2007 году в федеральном бюджете не предусмотрены финансовые средства на реализацию своих обязательств, возникших в связи с принятием Федерального закона от 26.12.2005 N 184-ФЗ, то это влечет ответственность по заявленным требованиям истца, необоснованным и не соответствующим фактическим обстоятельствам дела.

Заявитель считает, что п.19 постановления Пленума ВАС РФ не применяется при рассмотрении настоящего спора, поскольку данные разъяснения касаются вопроса возмещения убытков организациям, оказывающим услуги отдельным категориям граждан, в отношении которых нормативными актами установлены льготы.

Также заявитель указывает на то, что государственное регулирование, которое осуществляется в сфере спорных правоотношений (по ограничению роста тарифов), не влечет установление льгот, которое впоследствии порождает расходные обязательства публично-правового образования по возмещению убытков в связи с предоставлением данных льгот.

Заявитель полагает, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П не может быть применено при рассмотрении настоящего дела, поскольку оно направлено на рассмотрение вопросов, связанных с открытием и обслуживанием счетов публично-правовых образований.

В апелляционной жалобе указано на то, что в решении не отражены нормы материального права, которые предусматривали бы возможность привлечения Российской Федерации к гражданской ответственности в виде возмещения убытков истцу.

Заявитель считает, что судом не установлены фактические обстоятельства, не проверен расчет размера убытков истца и не установлена причинно-следственная связь между возникновением убытков истца и незаконными действиями (бездействием) Российской Федерации.

Податель апелляционной жалобы указывает на то, что он возражает против принятия во внимание судебно-бухгалтерской экспертизы в качестве допустимого доказательства, поскольку она не отражает фактических расходов истца.

Заявитель утверждает, что сумма, составляющая разницу между потреблением тепловой энергии, предоставляемой истцом, в соответствии с экономически обоснованным тарифом и предельным тарифом была возмещена истцу в полном объеме.

Федеральная служба по тарифам поддержала доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве на нее.

Истец, а также администрация Рязанской области с доводами апелляционной жалобы не согласились по основаниям, изложенным в письменных отзывах на нее, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, кроме МУП "РМПТС", УФК по Рязанской области и администрации г.Рязани, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в судебное заседание не направили.

В этой связи дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц в порядке ст.156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемое решение следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Как установлено судом области и усматривается из материалов дела, в период с 01.01.2007 г. по 31.12.2007 г. МУП г. Рязани "Рязанское муниципальное предприятие тепловых сетей" оказывало населению города Рязани коммунальные услуги по отоплению (теплоснабжению) и горячему водоснабжению.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 01.08.2006 г. N 168-э/3 "Об утверждении индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, а также предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, на 2007 год" установлены предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги. Для Рязанской области указанный индекс был установлен в размере 115%.

Постановлением Правительства Рязанской области от 16.11.2006 г. N 291 на 2007 год был установлен предельный индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в размере 115% по каждому муниципальному образованию Рязанской области.

Постановлением Региональной энергетической комиссии Рязанской области от 06.12.2006 N 152 был утвержден экономически обоснованный тариф на тепловую энергию, отпускаемую МУП "РМПТС", в размере 554,50 руб./ Гкал.

В соответствии с предельным индексом изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, установленным постановлением Правительства Рязанской области от 16.11.2006 N 291, РЭК Рязанской области постановлением от 06.12.2006 N 153 были установлены и введены в действие с 01.01.2007 тарифы на тепловую энергию, отпускаемую истцом на нужды отопления - 407,24 руб. за 1 Гкал (без НДС), на нужды горячего водоснабжения - 458,27 руб. за 1 Гкал (без НДС).

Руководствуясь предельным индексом изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, установленным Приказом ФСТ от 01.08.2006 г. N 168-э/3 и постановлением Правительства Рязанской области от 16.11.2006 г. N 291, Рязанский городской совет решением от 27.11.2006 г. N 783-III утвердил с 01.01.2007 г. размер платы за коммунальные услуги для населения.

Ссылаясь на то обстоятельство, что в результате оказания в период с 01.01.2007 по 31.12.2007 населению города Рязани коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению и оплате населением данных услуг в соответствии со ставками платы, утвержденными решением Рязанского городского совета N 783-III от 27.11.2006, с учетом предельных индексов, установленных постановлением Правительства Рязанской области N 291 от 16.11.2006, у МУП "РМПТС" возникли убытки, обусловленные оказанием коммунальных услуг по ставкам платы, которые ниже себестоимости этих услуг, истец обратился в Арбитражный суд Рязанской области с настоящим иском.

Принимая решение, суд первой инстанции исходил из доказанности всех обстоятельств, необходимых для возмещения истцу причиненных ему убытков.

Арбитражный суд апелляционной инстанции считает данные выводы соответствующими законодательству и фактическим обстоятельствам дела.

В силу части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают, в частности, из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему.

Убытки определяются в соответствии с положениями статьи 15 настоящего Кодекса, предусматривающей, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Применение данной меры ответственности возможно лишь при наличии условий для наступления ответственности, предусмотренных законом.

При взыскании убытков подлежит доказыванию факт противоправных действий причинителя вреда, наличие и размер ущерба, наличие причинно-следственной связи между возникшими убытками и противоправными действиями причинителя вреда.

При этом для удовлетворения требования о взыскании убытков необходима доказанность всей совокупности указанных фактов.

В соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В силу статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Как правильно установлено судом области, Российская Федерация в целях обеспечения социальной защиты населения от роста цен на коммунальные услуги в период реформы жилищно-коммунального хозяйства предусмотрела государственное регулирование размера изменения платы граждан за коммунальные услуги путем закрепления императивного требования о соблюдении установленных предельных индексов, что, в свою очередь, явилось мерой социальной защиты для населения по оплате коммунальных услуг, повлекшей реализацию коммунальных услуг по тарифам, имеющим меньшую величину по сравнению с ранее установленными экономически обоснованными тарифами.

Согласно абзацу второму п. 1 ст. 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые и регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Как видно, тарифы, из которых исходил истец при расчете цены иска, утверждены в установленном законом порядке, не оспорены и не признаны недействующими, следовательно, подлежали применению в расчетах за услуги по теплоснабжению.

При этом суд области пришел к правильному выводу, что вопрос о механизме регулирования тарифов находится за пределами разрешенного спора и не относится к его предмету.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации.

Федеральным законом от 26.12.2005 N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации в статье 6 введено понятие "предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги".

В силу ст. 6 указанного Закона размер платы граждан за жилое помещение для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом, или если принятое решение о выборе способа управления этим домом не было реализовано, и размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные ст. ст. 156, 157 Жилищного Кодекса Российской Федерации, должны соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам, устанавливаемым в соответствии с данной статьей.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 08.02.2007 N 288-О-П статья 6 Федерального закона N 184-ФЗ от 26.12.2005 имеет самостоятельный предмет правового регулирования и взаимосвязана со статьями 156 и 157 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Применительно к предельным индексам изменения размера платы граждан за жилое помещение и предельным индексам изменения размера платы граждан за коммунальные услуги федеральный законодатель не употребляет в ней слова "в среднем", из чего следует недопустимость превышения максимального индекса, установленного федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок по субъекту Российской Федерации, при определении органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации максимального индекса по муниципальному образованию, если иное прямо не предусмотрено законодательством.

Вместе с тем, установив предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, которым должен соответствовать размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги, вышеназванный Закон не содержит положений об источнике и порядке возмещения выпадающих доходов предприятия, предоставляющего коммунальные услуги населению, в связи с ограничением роста размера платы граждан за коммунальные услуги путем введения предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17 июня 2004 года N 12-П и от 15 мая 2006 года N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований для реализации нового правового регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что должно обеспечиваться, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

При этом довод заявителя, касающийся неприменения указанных разъяснений, является несостоятельным.

Российская Федерация, ограничив Федеральным законом N 184-ФЗ от 26.12.2005 рост размера платы граждан за коммунальные услуги, не указав источник возмещения выпадающих доходов предприятий жилищно-коммунального хозяйства от введения данного правового регулирования, по сути, исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в определении от 09.04.2002 N 68-О, приняла на себя обязанность полного возмещения организациям коммунального комплекса, в том числе и МУП "РМПТС", непосредственно обеспечивающим предоставление коммунальных услуг населению (предоставляющим коммунальные услуги населению), расходов, связанных с ограничением такого роста. С данным выводом корреспондируют и положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми расходные обязательства РФ возникают, в частности в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим отклоняется довод апелляционной жалобы о том, что государственное регулирование, которое осуществляется в сфере спорных правоотношений (по ограничению роста тарифов), не влечет установление льгот, которое впоследствии порождает расходные обязательства публично-правового образования по возмещению убытков в связи с предоставлением данных льгот.

Вместе с тем, суд области правильно установил, что Российской Федерацией в 2007 году в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" не предусмотрены финансовые средства на реализацию своих обязательств, возникших в связи с принятием Федерального закона N 184-ФЗ от 26.12.2005, в том числе в виде субсидий в Федеральном фонде компенсаций для последующего их перечисления в бюджеты муниципальных образования через региональные фонды компенсаций, созданные в бюджетах субъектов Федерации.

В связи с этим судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что, введя ограничение роста платы граждан за коммунальные услуги, законодатель не предусмотрел источник и порядок возмещения расходов предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, то есть, применительно к рассматриваемому спору, имеет место бездействие Российской Федерации в лице ее государственных органов, выразившееся в непринятии мер по компенсации МУП "РМПТС" убытков в связи с реализацией населению тепловой энергии по цене ниже экономически обоснованной.

Пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8 предусмотрено, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Размер понесенных истцом убытков подтвержден заключением эксперта, в соответствии с которым размер убытков МУП "РМПТС" при отпуске тепловой энергии населению по тарифам, утвержденным в соответствии с предельными индексами изменения размера платы граждан за коммунальные услуги на 2007 год составил 56 900 474 руб. 88 коп.

При этом довод заявителя о том, что он возражает против принятия во внимание судебно-бухгалтерской экспертизы в качестве допустимого доказательства, поскольку она не отражает фактических расходов истца, является бездоказательным и противоречащим фактическим обстоятельствам дела.

Ответчиком - Российской Федерацией в лице Министерства финансов Российской Федерации не представлено доказательств выделения денежных средств в объеме, достаточном для полного возмещения расходов, связанных с ограничением роста размера платы граждан за коммунальные услуги.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к правильному выводу о взыскании убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в сумме 56 900 474 руб. 88 коп., а в части требований к субъекту Российской Федерации - Рязанской области в лице Министерства финансов Рязанской области правомерно отказал в иске.

При этом доводы заявителя о том, что судом не принято во внимание, что Российская Федерация осуществляет государственное регулирование в сфере спорных правоотношений, а также о том, что в решении не отражены нормы материального права, которые предусматривали бы возможность привлечения Российской Федерации к гражданской ответственности в виде возмещения убытков, противоречат содержанию принятого решения.

Не нашел своего подтверждения довод заявителя о том, что сумма, составляющая разницу между потреблением тепловой энергии, предоставляемой истцом, в соответствии с экономически обоснованным тарифом и предельным тарифом, была возмещена истцу в полном объеме.

Иные доводы, заявленные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются как несостоятельные и не подтвержденные материалами дела, а поскольку они были известны суду первой инстанции, исследовались им и получили надлежащую правовую оценку с учетом положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оснований для переоценки выводов суда области и представленных доказательств у суда апелляционной инстанции не имеется. Кроме того, доводы заявителей апелляционных жалоб не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, неправильного применения норм материального права, а также нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения Арбитражного суда Рязанской области от 20 января 2011 года.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 20 января 2011 года по делу N А54-793/2008 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Юдина

Судьи

Л.А. Капустина Е.В. Рыжова