К вопросу о надзорных органах автономной некоммерческой организации (Е. Краснопольская, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.)

К вопросу о надзорных органах автономной
некоммерческой организации

Экономика любого государства не может эффективно функционировать и развиваться без определенного и соразмерного вмешательства государства во все сферы жизнедеятельности общества, включая некоммерческий сектор страны, основу которого составляют некоммерческие организации различных организационно-правовых форм.

Следует отметить, что функционирование некоммерческих организаций способствует социальной стабильности, достижению качества экономического роста, развитию инновационных технологий, сохранению и приумножению образовательного, научного, культурного потенциала общества*(1). К общественным благам принято относить также и культурные ценности, как инструмент духовного развитие населения, обеспечения социальной стабильности и развитие гражданского общества в целом. В силу указанных факторов, сфера культуры и искусства требует пристального внимания специалистов различных областей, включая правовую.

В современных условиях государственным и муниципальным учреждениям культуры получить сколько-нибудь значительные бюджетные ассигнования очень трудно, прежде всего, из-за неустойчивой экономической ситуации в стране. Бюджетное финансирование значительно отстает от стремительно возрастающих под влиянием инфляции потребностей организаций культуры и искусства в финансовых средствах. Решением проблемы является возникновение и развитие иных организационно-правовых форм организаций культуры, среди которых особое место занимает автономная некоммерческая организации (далее - АНО) и некоммерческое партнерство. Указанные виды некоммерческих организаций - весьма привлекательные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться как высшие учебные заведения, так и организации культуры (например, театры) путем преобразования из государственных и муниципальных учреждений*(2). Привлекательность данных организаций состоит так же в том, что при наделении организаций указанных организационно-правовых форм автономией расширяется возможность осуществлять не только уставную (основную) деятельность, но и финансово-хозяйственную. Кроме того, это реальная возможность самостоятельного формирования своей организационно-правовой структуры "в нормах горизонтального построения имущественных отношений, так и вертикальной зависимости, предполагающей непосредственное воздействие со стороны государства и его органов"*(3).

В настоящее время актуален вопрос о намеченной реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию бюджетных учреждений путем внедрения новой формы некоммерческой организации - автономное учреждение, которая позволит увязать механизм финансирования с результатами деятельности.

Уже сейчас в какой-то степени просматриваются возможные положительные стороны и отрицательные последствия (риски) преобразования указанных учреждений в новую форму. К отрицательным последствиям следует отнести лишение гарантий организаций культуры со стороны органов власти, а также сокращение выделяемых им бюджетных средств. Поэтому вполне вероятно, что многие учреждения попытаются сохранить свой правовой статус, создав при себе фонд, АНО либо некоммерческое партнерство, или сразу несколько некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм.

Кроме того, использование наиболее современных и адекватных инструментов управления и привлечение разнообразных источников финансирования позволит сохранять и развивать творческий потенциал учреждений образования, культуры и искусства. В этой связи актуально и целесообразно, на наш взгляд, обратить самое пристальное внимание на требование п. 3 ст. 10 Федерального закона "О некоммерческих организациях"*(4), устанавливающее дополнительное требование к порядку осуществления учредителями контроля за деятельностью АНО. К сожалению, законодатель не конкретизирует указанный порядок, поскольку учредители АНО обязаны осуществлять контроль за деятельностью организации, а каким образом - это их самостоятельное решение, но оно должно быть закреплено в Уставе организации. Поэтому одним из вариантов надзорного органа АНО (собственно, как и фонда) может быть Попечительский совет. О Попечительском совете, в самом общем виде, можно говорить как об одной из форм благотворительности*(5), поскольку Попечительский совет - это, с одной стороны, механизм привлечения финансовых средств в организацию, имидж, показатель стабильности, устойчивости функционирования организации, а, с другой стороны, - это команда людей (как правило, состоятельных и влиятельных), которые обладают определенной степенью стратегии, менеджмента и которые безвозмездно помогают некоммерческой организации.

Такова общая характеристика Попечительского совета, основывающаяся на сложившейся практике и вытекающая из анализа ряда действующих Положений о Попечительском совете*(6). Особый интерес представляют источники средств, привлекаемых членами Попечительского совета- в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", это внебюджетные источники финансирования и источники формирования имущества некоммерческой организации.

Как правило, Попечительские советы, как уже отмечено выше, не являются юридическими лицами, действуют на основании Положения о Попечительском совете и являются надзорным органом за деятельностью АНО, использованием средств и соблюдением организацией законодательства. В состав данного Совета могут входить как сами учредители, так и лица, приглашенные ими, действующие на безвозмездной основе для достижения ряда основополагающих целей организации. Также, в целях выполнения задач Попечительского совета, указанные лица могут осуществлять иную деятельность, не запрещенную действующим законодательством и не противоречащую Положению о Попечительском совете. Эти и другие нормы - о компетенции Попечительского совета, порядке его формирования и структуре - могут быть также закреплены в Уставе АНО, в разделе "Попечительский совет".

В настоящий момент развитие благотворительности, включая образование Попечительских советов как надзорных органов, является еще одним инструментом культурной политики, основанном на традициях государства российского.

Следует отметить, что Попечительские советы - явление не новое и имеет свою историю. Институт попечительства в России складывался эволюционно еще с XVIII в. Все началось с назначения отдельных состоятельных лиц для помощи открываемым учебным заведениям, при этом степень образованности данных лиц не имела значения. При их назначении руководствовались одним критерием - наличием возможности у будущего попечителя помогать школе материально. Но, как бывало зачастую, энтузиазм назначенного общественника быстро угасал, и попечители воспринимали эту почетную обязанность как тяжелую повинность. Таким образом, государство инициировало и держало попечительство под контролем. Данный факт объяснялся, в первую очередь, материальными причинами: в 1896 г. расходы на народное образование составляли 2,86% от государственных расходов, а на содержание начальных школ расходовалось всего 0,5%. В 1896 г. 86,8% школ содержалось земствами. Государство, давая общественности право на инициативу в образовательной сфере, внимательно отслеживало эти процессы. Усиление "общественной составляющей" государство не очень устраивало, поэтому права попечителей очень скоро начинают ограничиваться. Инструкцией 1871 г. был установлен принцип подбора попечителей не только по нравственным качествам, но и по принципу "материальной поддержке школам". Это, естественно, сузило круг лиц, которые были искренне заинтересованы в школьном деле. Положением 1874 г. попечители были лишены возможности становиться членами училищных советов. В Положении от 16 ноября 1885 г. ничего не говорилось о праве попечителей присутствовать на экзаменах. Таким образом, попечителям начали отводить роль пассивных жертвователей. 26 марта 1907 г. был принят Закон "О коллегиальных попечительствах при народных школах", в соответствии с которым, коллегиальные попечительства создавались при каждом народном училище как вспомогательные организации, при этом земства не освобождались от обязанности заботиться об училищных зданиях.

Таким образом, в начале ХХ в. общественность желала сама действовать, принимать решения, размер государственного финансирования увеличился, на этом фоне доля вливаний в образование благотворителей стала падать, но до самой революции жизнь школ без попечительств и пожертвований не мыслилась.

Логичным представляется отметить также и меценатство, как форму благотворительности. К сожалению, столь популярное в нашей стране явление до сих пор не легализовано, однако в ряде законопроектов дается определение меценатства как общественно-полезного действия, предназначенного для бескорыстной, безвозмездной помощи, поддержки, развития традиционных или инновационных видов профессиональной художественной, научно-теоретической и прикладной, образовательной и просветительской деятельности, а также отдельных лиц и коллективов, ее осуществляющих. Эта помощь, поддержка и развитие могут осуществляться меценатами единовременно, периодически или постоянно только на некоммерческой основе без цели извлечения прибыли. Отношения между меценатом и получателем меценатской поддержки могут носить договорную и иную форму, регулируются в порядке, установленном российским законодательством. Государство способствует развитию меценатства за счет налоговой политики, государственного поощрения, в том числе посредством государственных наград, социально значимых форм морального поощрения.

Однако, отсутствие должного правового регулирования меценатской деятельности не может не сказываться на развитии сферы образования и культуры. В этой связи, отмечает Лихотникова Е.П., вероятны два варианта развития событий: первый - принятие закона "О меценатах и меценатской деятельности в Российской Федерации", второй - с учетом того, что меценатство представляет собой конкретную форму благотворительности, внесение изменений в Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"*(7), в части его дополнения отдельным разделом, содержащим положения, регулирующие отношения в области меценатства*(8).

В начале 90-хгг. ХХ столетия в нашей стране не существовал полноценный независимый "третий сектор"*(9), отношение в обществе к некоммерческим организациям было резко негативное, а благотворительная деятельность рассматривалась в качестве средства легализации доходов, полученных преступным путем. В условиях данного времени создание принципиально новых организаций, таких, в частности, как АНО, призванных объединить ресурсы сообщества для решения местных проблем и развития культуры, воспринималось как утопия и нечто абсолютно чуждое российской действительности.

На сегодняшний день достоинства автономной некоммерческой организации, как организационно-правовой формы, в которой создаются, в частности, организации культуры, очевидны. С одной стороны, данные организации сохраняют право на государственную поддержку, с другой - получают возможность активно зарабатывать, привлекать средства спонсоров и инвесторов, брать кредиты, в том числе и под свое имущество*(10). При этом Попечительский Совет в такой организации является логичным связующим звеном между некоммерческими организациями и бизнесом, поскольку обеспечивает привлечение денежных средств и создает тем самым новые возможности для развития образовательного, научного, культурного потенциала общества.

Е. Краснопольская,

преподаватель кафедры гражданского права Всероссийской

Государственной Налоговой Академии Минфина РФ

"Право и экономика", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Юрьева Т.В. Экономика некоммерческих организаций: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 13.

*(2) Примером преобразованного АНО может служить АНО "Национальный балет "Кострома".

*(3) См.: Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. Дисс. : канд. юрид. наук. М., 2000. С. 10.

*(4) Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

*(5) См.: Лихотникова Е.П. Некоммерческие организации: правосубъектность и право собственности. Дисс. : анд. юрид. наук. М., 2004. С. 157-160.

*(6) Среди указанных Положений особо следует отметить Положение о Попечительском совете Большого театра.

*(7) СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3334.

*(8) См.: Лихотникова Е.П. Существование театров в форме некоммерческих юридических лиц на современном этапе // Актуальные проблемы частно-правового регулирования: Материалы VI Международной научной конференции молодых ученых (г. Самара, 28-29 апреля 2006 г.): Сб. науч. статей / Отв. ред. Ю.С. Поваров. Самара, Юниверс-групп, 2006. С. 65-66.

*(9) Термин "третий сектор" является на сегодняшний день общепризнанным в мировой практике обозначением некоммерческих, благотворительных инициатив (первый сектор - государственный, второй - частный).

*(10) См.: Лихотникова Е.П. Современный театр и законодательство: проблемы и перспективы правового регулирования // Современные тенденции развития регулирования юридической науки и правоприменительной практики: Сб. межрегиональной научно-практ. конференции / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. С.М. Кочои. Ч. 1. Киров, 2006. С. 72.