Содержание и виды муниципально-правовой ответственности (И.А. Алексеев, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.)

Содержание и виды муниципально-правовой ответственности

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда, велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности.

Юридическая или правовая ответственность, вытекая из понятия ответственности вообще, связана с совершением незаконных действий. Вопросы юридической ответственности разрабатывались как в литературе, посвященной отдельным отраслям права, так и в материалах, затрагивающих вопросы общей теории права.

В своих работах юридическую ответственность исследовали С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, М.М. Агарков, И.А. Гурвич, О.Э. Лейст, Б.М. Лазарев, В.М. Чхиквадзе и многие другие.

Проделана значительная работа по исследованию этой важной правовой категории, но остается еще много нерешенных и дискуссионных вопросов.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии*(1). В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

В юридической литературе уже были предприняты попытки расстановки акцентов при характеристике правовой ответственности названных субъектов. Это нашло отражение в работах Е.В. Измайловой, В.С. Кашо, А.И. Коваленко, А.А. Кондрашова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.В. Пылина, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной, Н.Н. Черногора и др. Высказанные в них соображения представляют безусловный интерес. Однако вне поля зрения ученых остаются сущностные моменты, касающиеся содержания этого правового явления.

Проблема ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

На основе комплексного анализа законодательства, а также с учетом достигнутого уровня научной разработки представляется необходимым сформулировать основные положения теории муниципально-правовой ответственности, базируясь на концептуально новом представлении о муниципальной власти как непосредственном объекте муниципально-правовой ответственности, обосновать существование муниципально-правовой ответственности как особого вида юридической ответственности, требующего специального законодательного закрепления.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

1) определить место муниципально-правовой ответственности в системе юридической ответственности;

2) применяя системный метод исследования, выявить специфику юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и обосновать необходимость введения в научный оборот понятия "муниципально-правовая ответственность";

3) проанализировать известные классификации различных видов юридической ответственности и предложить авторскую классификацию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Конституция РФ, федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

По мнению Н.Н. Черногора*(2), при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения*(3).

Во-первых, это теории, рассматривающие юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка*(4).

Во-вторых, ряд ученых*(5) определяет ответственность как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения.

В-третьих, существует концепция юридической ответственности как признания государством способности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих*(6).

Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М.А. Краснова.

По его мнению, "ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать"*(7).

Данная концепция юридической ответственности отходит от сведения ответственности только к пониманию своего долга или только к наказанию за ненадлежащее поведение. Автор связывает это с тем, что ответственность как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое не может быть определено лишь его отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М.А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность органов местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение, одновременно обладая своими специфическими признаками.

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций*(8).

Н.В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений*(9).

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций*(10). Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.

Муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций"*(11).

Определение местного самоуправления как деятельности "под свою ответственность" не означает, что в системе местного самоуправления нет места "негативной" юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означает и наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М.А. Краснова, что практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что, предоставляя свободу действий (самостоятельность), государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой*(12). В качестве санкций им выделяются низкий уровень социальных благ, нездоровая и некомфортная среда обитания, высокий криминальный уровень оперативной обстановки и др. Сюда же можно добавить фактическое отсутствие со стороны государства какого-либо контроля за деятельностью глав муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям.

I. По степени регулирования правоотношений

Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий*(13).

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

II. По направлениям муниципально-правовой ответственности

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности.

Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В-третьих, целесообразно выделить муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

Мы разделяем мнение С.А. Авакьяна о том, что "наличие мер ответственности - такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие"*(14).

Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами, и конечно же формирующейся муниципально-правовой ответственностью.

Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью права, то и муниципально-правовая ответственность является комплексным институтом юридической ответственности, которая состоит из норм первичных отраслей права и применяется в отношении субъектов публичной власти на муниципальном уровне.

Важно учесть, что муниципально-правовая ответственность призвана охранять не только нормы Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований, но и наиболее важные общественные отношения в сферах, которые могут быть и не закреплены в Основном законе страны. Права и обязанности в области местного самоуправления следует признать таковыми и в том случае, если они урегулированы в федеральном законодательстве без упоминания в Конституции РФ, при условии, что предметом законодательного регулирования являются муниципально-правовые отношения, а также если они получили закрепление в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.

Для любого вида ответственности репрессивного характера всегда основой возникновения является нарушение соответствующих норм права, например для уголовной - нарушение нормы права, определенной в УК РФ, для материальной - нарушение норм трудового законодательства и т. д.

Существует определенная специфика при возложении ответственности на должностных лиц местного самоуправления. Она определяется тем, что наряду со специфическим видом ответственности - прекращением полномочий, на должностное лицо местного самоуправления может быть возложена отраслевая юридическая ответственность. Основания и условия ее возложения определяются действующим законодательством РФ, субъектов РФ и отображают особенности каждого из используемых видов юридической ответственности.

Применительно к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления существует классификация видов ответственности.

Видами ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, конституционная, экологическая ответственность.

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная УК РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Прежде всего остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством РФ. Должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных поступков. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей*(15). Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ, а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона*(16) предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает ТК РФ, в соответствии со ст. 192 которого за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании*(17).

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

В муниципальных отношениях имеет место муниципально-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения*(18).

Нарушение норм муниципального права является основой для возникновения различных видов юридической ответственности. Поэтому можно утверждать, что не всегда нарушение нормы муниципального права является основой для возникновения муниципально-правовой ответственности*(19). В случае нарушения норм муниципального права возможно возникновение, во-первых, чисто муниципально-правовых отношений (например, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования); во-вторых, иных видов ответственности (возмещение вреда должностными лицами органов местного самоуправления за действие или бездействие).

Субъектами муниципально-правовой ответственности могут выступать органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, население муниципального образования.

Можно согласиться с мнением, что муниципально-правовая ответственность иногда представляет реализацию санкции, указанной в правовой норме, например отмена незаконных актов органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, освобождение от должности (отставка), лишение депутата его мандата.

Можно выделить следующие виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

1. Муниципально-правовая ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии со ст. 71 Федерального закона N 131.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в ст. 24 Федерального закона N 131.

Указанные основания приводят к "утрате доверия населения".

Речь идет прежде всего об ответственности органов, должностных лиц и выборных лиц местного самоуправления перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за рамки тех отношений, которые связаны с совершением органами местного самоуправления правонарушений. Указывая на то, что основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований, законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным источником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием, по которому население оценивает работу органов и должностных лиц, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну особенность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступления муниципально-правовой ответственности. Доверием населения органы местного самоуправления с точки зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).

В системе местного самоуправления имеет место муниципально-правовая ответственность, наступающая не за совершение правонарушения, а только по юридически подтвержденному факту утраты органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения.

Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти - населением муниципального образования.

2. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд своим решением.

Однако это законодательное определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляется спорным, так как в соответствии со ст. 45 НК РФ взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.

По поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования - это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые им отношения связаны с осуществлением публично-правовой власти, государственный контроль за его соблюдением просто необходим. Кроме того, как справедливо замечает М.А. Краснов, нельзя полагаться при контроле за соблюдением положений устава муниципального образования только на население, поскольку "население может быть в отдельных случаях само заинтересовано в нарушении устава муниципального образования, если такое нарушение представляется жителям целесообразным"*(20).

Данный вид муниципально-правовой ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий и закреплен в ст. 72 Федерального закона N 131.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ, их неисполнение образует состав правонарушения, значит, условия наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение делегированных государственных полномочий аналогичны условиям ответственности при реализации собственной компетенции.

Законодатель отдельно закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования перед государством, которая наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Федерального закона N 131).

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта РФ в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда (ст. 74 Федерального закона N 131).

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вноситься протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Поскольку такое прекращение полномочий должно осуществляться в соответствии с законом субъекта РФ, то целесообразно в нем более полно раскрыть и конкретизировать вышеприведенное положение.

Во-первых, здесь важно учитывать субъективную сторону нарушения, выражаемую через категорию вины.

Учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с достаточной объективностью может только суд. Например, выяснить, отдавали ли депутаты себе отчет в том, что, голосуя за данный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Либо суд может учесть, что предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была не очевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило.

К тому же не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень тяжести нарушения. И только в случае грубого нарушения закона, повлекшего либо которое могло повлечь существенные неблагоприятные последствия, необходимо применять крайнюю меру ответственности в виде досрочного прекращения полномочий.

Эту ответственность следует осуществлять в виде двух мер:

1) предупреждения о возможности роспуска;

2) досрочного прекращения полномочий.

При этом они должны применяться в случае ответственности перед государством только последовательно, так как досрочный роспуск - это весьма серьезное и дорогостоящее мероприятие. К тому же без обязательного применения предупреждения о возможности роспуска сразу наступает карательный фактор ответственности, в то время как главным в механизме ответственности является аспект предупредительный.

Роспуск должен носить чрезвычайный характер, когда все другие средства воздействия на представительный орган исчерпаны.

Решение вопроса о роспуске представительного органа местного самоуправления за нарушение устава муниципального образования целесообразно принимать только с учетом мнения населения.

Государственный контроль и ответственность перед государством не означают ограничение автономии местного самоуправления. Их следует рассматривать как естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы законодательством местным сообществам. Гегель писал: "Нет прав без обязанностей. Нет обязанностей без прав".

3. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

В соответствии со ст. 76 Федерального закона N 131 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Исходя из логики, ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные законодательством порядке и сроки, давать на них мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично могут в административном порядке обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) обжалуются, ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствие заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, так как стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопроса по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либо административный, а затем судебный порядок.

Требование о возмещении убытков или вреда, причиненных в сфере управления, предъявляет физическое или юридическое лицо, права которого нарушены, в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд по подведомственности. Данные требования являются гражданско-правовыми, и при их рассмотрении применяются соответствующие нормы ГК РФ. Дела по таким требованиям отнесены к делам в сфере управления.

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. В отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков или вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещение убытков или вреда производится из бюджета муниципального образования. Орган местного самоуправления, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом.

Как в отношении муниципальных служащих, чьи действия (решения) признанны незаконными, так и тех, кем предоставлена информация, ставшая основанием незаконных действий (решений), суд определяет меру дисциплинарной ответственности вплоть до представления о неполном служебном соответствии конкретного должностного лица.

В случае, если при рассмотрении дела суд обнаружит в действиях стороны, других участников процесса, должностного или иного лица признаки преступления, суд сообщает об этом прокурору (ст. 226 ГПК РФ).

Прокурору, государственным органам отдельные законы предоставляют право предъявлять иски в суд в защиту прав граждан и (или) юридических лиц.

Жалобы на решения или действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, согласно ст. 16 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" могут быть направлены на рассмотрение Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления, в частности принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако его основные принципы и положения реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:

- несогласованность и несистематизированность законодательства РФ и субъектов РФ о местном самоуправлении;

- неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;

- бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований и т. д.

Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научно-практических конференциях, в научных трудах и публикациях*(21). Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и несистемности государственной политики в этой области.

В условиях, когда местными сообществами и их органами не только решаются вопросы местного значения, но и осуществляется определенная часть государственных полномочий, к тому же когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, успешная их реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию.

И.А. Алексеев,

консультант комитета Государственной Думы Ставропольского края

по государственному строительству, местному самоуправлению,

правопорядку, кандидат юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 23.

*(2) См.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. : канд. юрид. наук. М., 1999.

*(3) См.: Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М., 1998. С. 9.

*(4) См., например: Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. N 7; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1; и др.

*(5) См., например: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). М., 1976; Лейст О.Э. Понятие ответственности в теории права // Вестник МГУ. Право. Сер. П. 1994. N 1; Собчак А.А. О некоторых спорных вопросах общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1968. N 1; Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; и др.

*(6) См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 104.

*(7) Краснов М.А. Ответственность власти. М., 1997. С. 28-29.

*(8) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2004. С. 540.

*(9) См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.

*(10) См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 404; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В.В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143.

*(11) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(12) См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 489.

*(13) См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 366.

*(14) Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 9.

*(15) Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

*(16) См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.

*(17) См.: СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

*(18) См.: Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319.

*(19) Там же.

*(20) Краснов М.А. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 192.

*(21) См.: Государство и право. 1997. N 5. С. 24-45; Российская Федерация. 1997. N 22. С. 17-23.