О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ (М.Ю. Михеева, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.)

О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ

Проблемы, с которыми в настоящее время сталкиваются законодательные (представительные) органы субъектов РФ в сфере финансового контроля, весьма многогранны. Современное состояние внешнего парламентского финансового контроля в целом в России остается весьма удовлетворительным за счет нерешенности проблем организационного и правового плана в большинстве российских регионов. Поэтому выявление, всесторонний анализ проблем деятельности органов законодательной власти субъектов РФ в сфере контроля за финансами, а также выработку рекомендаций по совершенствованию отечественного законодательства в рассматриваемой сфере как на федеральном, так и на региональном уровне, считаем одной из приоритетных задач повышения эффективности государственной власти в целом.

В связи с тем, что федеральное законодательство никак не регулирует правовой статус контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, возникает вполне очевидная в таких условиях правовая проблема. Анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила правовой статус своих контрольно-счетных органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ.

В отличие от Счетной палаты РФ, которая в соответствии с ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью, различные авторы выявляют следующие особенности закрепления правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах РФ:

в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено;

более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами;

42% - функционируют как структурные подразделениями законодательных органов власти субъектов

Российской Федерации и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые;

в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации.

около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) - иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации*(1).

Таким образом, с одной стороны, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой - налицо не только отсутствие организационного единства, но и просматривается отсутствие одинакового правового статуса контрольно-счетных органов в разных субъектах федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов РФ главные распорядители бюджетов по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового контроля: от полного и всестороннего сотрудничества, до практически полного игнорирования как самостоятельной системы.

В сложившихся обстоятельствах следует высказаться за некоторые предложения, которые неоднократно высказывались относительно совершенствования парламентского финансового контроля в субъектах РФ.*(2) В частности, следует привести уставы и конституции субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, закрепив общие положения относительно правового статуса контрольно-счетных органов. Аналогичные шаги должны быть предприняты на уровне местного самоуправления путем закрепления в уставах муниципальных образований порядка и условий создания и функционирования органов финансового контроля, формируемых представительной властью.

Также следует законодательно преодолеть положение, когда контрольно-счетные органы субъектов РФ функционируют как структурные подразделения законодательных органов власти субъектов РФ и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые. Однако справедливости ради следует заметить, что с формально-юридической точки зрения такое организационное построение органов финансового контроля в отдельных субъектах РФ не противоречит федеральному законодательству, поскольку принцип контроля представительных органов соблюдается. Вместе с тем, по мнению многих современных авторов, контрольно-счетные органы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ в своей деятельности должны быть независимы не только от органов исполнительной власти, являющихся основными распорядителями средств бюджетов и внебюджетных фондов, но и от создающих их органов представительной власти*(3). Только в этом случае можно добиться полного и беспристрастного анализа финансовой деятельности объектов контроля. Поэтому положение, когда контрольно-счетные органы отдельных субъектов РФ не только формируются и подотчетны местным законодательным органам, но и организационно входят в их состав, снижает эффективность проводимого контроля.

Отдельного внимания заслуживает ситуация, когда в отдельных субъектах РФ правовой статус контрольно-счетных органов регулируется только подзаконными актами. Представляется, что это делает такие органы уязвимыми со стороны органов исполнительной власти, лишает возможности объективной деятельности. Занижение правового статуса, которое в данном случае просматривается, не должно допускаться - это ведет к снижению эффективности парламентского финансового контроля. Поэтому представляется, что правовое положение контрольно-счетных органов субъектов РФ должно устанавливаться законодательно, в рамках законотворческой деятельности представительных органов субъектов РФ.

Безусловно, решение всех указанных выше правовых проблем обеспечения парламентского финансового контроля в субъектах РФ возможно только в том случае, если на федеральном уровне будет действовать единый законодательный акт, устанавливающий наиболее общие, унифицированные требования к регулированию таких государственных институтов субъектов РФ. Вместе с тем, отдельные авторы высказываются против принятия подобного закона, ссылаясь на то, что в таком случае будет ущемлена компетенция самих субъектов РФ, которая закреплена конституционно*(4). С таким мнением мы позволим себе не согласиться и приведем несколько аргументов в пользу данных возражений.

Поскольку Россия - федеральное государство, то компетенция органов власти отдельных субъектов, закрепляемая и гарантируемая Конституцией, не подлежит какому-либо ущемлению. Вместе с тем, теория федерального государства предполагает не только обособление региональной компетенции, но и ее структурную включенность в правовое поле, действующее в пределах всей РФ.*(5) Такая включенность может обеспечиваться несколькими способами, среди которых не последнее место занимает наличие наиболее общих принципов правового регулирования, распространяющихся на все субъекты РФ безотносительно их специфики. В рамках этих принципов субъекты самостоятельно определяют конкретные формы и методы регулирования, не противоречащие федеральному законодательству. Отсутствие в Российской Федерации общих законодательно закрепленных принципов деятельности контрольно-счетных органов создает ситуацию, при которой отсутствует не только единство финансового контроля, но и один из важнейших показателей единства правовой системы. Вместе с тем, законодательное закрепление на федеральном уровне общих принципов и стандартов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ не влечет за собой ограничения их компетенции, поскольку основные положения правового статуса таких органов будут устанавливаться законодательством субъектов РФ.

Разработка федеральных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах, что неизменно отразится на объеме их прав и обязанностей. В тех субъектах, где в настоящее время контрольно-счетные органы выступают фактически в качестве специализированных комитетов региональных законодательных собраний, они получат самостоятельность, необходимую для объективной и всесторонней оценки финансовой отчетности. При этом право законодательных собраний формировать эти органы остается неизменным.

В настоящее время в Федеральное Собрание внесен законопроект "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (О статусе контрольно-счетных (счетных) палат субъектов Российской Федерации)".*(6)

Внесенные поправки предусматривают фактическое подчинение контрольно-счетных палат на уровне субъектов РФ федеральной Счетной палате и единые правовые основы их деятельности. Данные поправки были также подготовлены Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ (АКСОР) и официально внесены в Государственную Думу РФ, где прошли первое чтение. Данные поправки в Бюджетный кодекс развивают идеи АКСОР относительно унификации организации и деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ. В частности, предлагается определить общий статус контрольно-ревизионных палат субъектов федерации. Как уже неоднократно отмечалось в настоящей работе, сейчас из 89 субъектов такие органы есть лишь в 69, и полномочия у всех различны сообразно с законодательством субъекта.*(7)

Предлагаемые поправки предусматривают, что все контрольно-счетные органы субъектов РФ будут иметь статус юридического лица, а их руководители будут избираться законодательными собраниями субъектов РФ*(8). Также в проекте поправок создается система гарантий, позволяющих сделать деятельность контрольно-ревизионных палат субъектов РФ независимой от органов исполнительной власти и открытой для общества.

Помимо этого, в соответствии с проектом закона контрольно-счетная палата субъекта РФ и контрольный орган местного самоуправления наделяются правом проверки отчета об исполнении бюджета соответствующего уровня. Кроме того, палата получит право обращаться в суды в случае выявления финансовых нарушений и незаконно использованных бюджетных средств.

Правительство РФ в своем официальном отзыве высказывается против данного законопроекта и считает эту инициативу ущемляющей права субъектов федерации. "Сейчас в стране нет независимого финансового контроля, есть КРУ (контрольно-ревизионное управление) Минфина России, но оно призвано заниматься внутренней проверкой... В государстве должен быть единый контроль, и региональные контрольно-счетные палаты должны подчиняться федеральной, это будет укреплять государство..."*(9) Правительство Российской Федерации считает, что инициатива Ассоциации контрольно-счетных органов РФ ущемляет права субъектов РФ на создание органов финансового контроля в соответствии с региональным законодательством.

Помимо этого, наряду с указанными проблемами правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, действуют и иные факторы, ограничивающие действенность государственного финансового контроля в субъектах РФ. В частности, представляется, что в настоящее время организационная структура органов государственного финансового контроля не достаточно полно отражает специфику государственного устройства России. Помимо этого представляется, что в законодательстве отсутствует четкое разграничение сфер деятельности органов государственного финансового контроля, формируемого исполнительной властью субъекта РФ, и контрольно-счетными органами, формируемыми представительными органами субъектов РФ, что порождает правовые, организационные коллизии и перекладывание ответственности. Органы парламентского и непарламентского контроля слабо взаимодействуют, наблюдается разобщенность в политике и приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база по всем субъектам контроля на региональном уровне.

Так, ревизия и проверка как методы государственного финансового контроля не имеют правового обоснования: их назначение, содержание, порядок проведения, оформления материала не закреплены законом, в то время как Гражданский кодекс РФ дает возможность оспаривать их результаты. Отсутствие законодательного определения ревизии и контроля ущемляет интересы юридических лиц и права граждан. В подзаконных нормативных документах Счетной палаты РФ и Минфина России вопросы регламентирования ревизии и проверки решены весьма различно, хотя речь идет об одних и тех же объектах и предметах контрольной деятельности. Кроме того, негативным последствием данного положения явилось снижение роли ревизии и ограничение возможностей ее проведения.

На наш взгляд, организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетно-финансовыми потоками со стороны контрольно-счетных органов субъектов РФ совместно с другими контролирующими органами настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Во-первых, необходимо принятие федерального закона, предусматривающего создание системы контроля, которая будет включать двухуровневый государственный финансовый контроль (органы государственного финансового контроля законодательной власти и исполнительной власти) и муниципальный финансовый контроль.

Во-вторых, нужно разработать организационно-управленческие основы системы общегосударственного финансового контроля, а также механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти, между системой федерального, регионального финансового контроля и формирующейся системой муниципального финансового контроля.

В-третьих, следует привести методологическую и методическую базы финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами субъектов российской федерации в соответствие с современными российскими условиями, достижениями международной науки и практики.

В-четвертых, необходимо более широкое внедрение информационных технологий в деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с целью сокращения затрат на делопроизводство, повышения информационного взаимодействия контрольных органов.

Полагаем, что решение указанных задач позволит поднять финансовый контроль контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации на качественно новый уровень. В свою очередь, создание единого правового поля финансового контроля в стране, наделение Счетной палаты РФ координирующими функциями по отношению к контрольно-счетным органам субъектов РФ будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Федерации.

М.Ю. Михеева,

помощник судьи Советского районного суда г. Краснодара

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См: материалы выступления юрисконсульта Счетной палаты Владимирской области Журавлевой И.Н. на Научно-методическом совете Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 18 ноября 2005 по теме: "О противоречивости нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации". - http://www.spvo.ru/press/news/20051118/20051118-zhur.htm

*(2) См. например: Степашин С.В., Столяров Н.С, Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. Учебник для вузов . - СПб., 2004. С. 375-378.

*(3) См например: Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М, 2004.

*(4) См. например: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль. Монография. М., 2003. С. 211.

*(5) См.: Теория государства и права. Под ред. проф. С.С. Алексеева. М., 1997. С. 74-78.

*(6) Относительно обсуждения проекта закона до внесения в Государственную Думу см.: Пресс-релиз "Круглого стола" по обсуждению проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (О правовом статусе контрольно-счетных (счетных) палат субъектов Российской Федерации) - http://www.ksp.mos.ru/frm/pressrelease/13_05_2002.htm

*(7) Например, в Московской области подобный орган даже не является юридическим лицом.

*(8) в соответствии с международным документом - Лимской декларацией Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ).

*(9) См.: материалы пресс-конференции председателя подкомитета по финансовому контролю и взаимодействию со Счетной палатой В. Гальченко - www.gazeta.ru.