Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2010 г. N 12АП-3755/2010

г. Саратов

Дело N А57-4637/2010

28 мая 2010 года

N 12АП-3755/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2010 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Гребенникова А.И.,

судей Акимовой М.А., Веряскиной С.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ханиной А.Н.,

при участии в судебном заседании:

представителя администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" Иванова О.Г., действующего по доверенности от 30.11.2009 N 01-03-33-30,

представителей Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области Сырова В.М., действующего по доверенности от 25.05.2010 N 939/ВИ, Мещерякова Р.А., действующего по доверенности от 15.12.2009 N 2075/ВИ,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области (г. Саратов)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 19 апреля 2010 года

по делу N А57-4637/2010 (судья Сеничкина Е.В.)

по заявлению администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов)

заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области (г. Саратов)

о признании незаконным и отмене постановления от 23.03.2010 N 2176-5,

УСТАНОВИЛ:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилась администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" (далее заявитель, администрация) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области (далее Управление, административный орган) N 2176-5 от 23.03.2010г. о привлечении к административной ответственности по статье 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде взыскания штрафа в размере 40000 руб.

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, постановление о наложении административного наказания N 2176-5 от 23.03.2010г., вынесенное Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области признанно незаконным и отменено.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, в удовлетворении требований, заявленных администрацией, просит отказать.

Администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В судебном заседании в соответствии со ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 11 час 00 мин 28 мая 2010 г.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене. Основаниями отмены послужили несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права.

Как видно из материалов дела, 11февраля 2010 года при проведении осмотра водоохраной зоны (прибрежной защитной полосы) Волгоградского водохранилища установлено, что на территории Волжского района г. Саратова по улице Большая Затонская (напротив автостоянки) на площадке, огороженной бетонным забором, расположенной в береговой полосе Волгоградского водохранилища организована свалка загрязнённого снега. Часть снега на протяжении около 250 метров сдвинута автотехникой на ледяной покров водохранилища.

18 февраля 2010 года государственным инспектором по охране природы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области Смирновым А.Н. было вынесено определение о возбуждении в отношении администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 8.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

10 марта 2010 года в отношении администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" составлен протокол N 2176-2 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст.8.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

23 марта 2010 года вынесено постановление N 2176-5, в соответствии с которым Администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 8.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено административное наказание в виде штрафа в размере 40000 рублей.

Администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" оспорила указанное постановление в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Саратовской области при производстве по делу об административном правонарушении допущены существенные процессуальные нарушения, которые не позволили полно и всесторонне установить обстоятельства дела.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции ошибочными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 ст. 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением является нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Суд первой инстанции, признавая незаконным постановление административного органа, пришел к выводу о том, что администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" не является субъектом вменяемого административного правонарушения, поскольку, к её полномочиям не относится прекращение незаконной деятельности по размещению отходов, организация ликвидации мест незаконного (несанкционированного) хранения (складирования) отходов.

Апелляционная инстанция считает, что судом не учтены нижеперечисленные обстоятельства, свидетельствующие о том, что ответственность за вменяемое административное правонарушение, обоснованно возложена на администрацию.

Пунктом 11 ч.1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что организация мероприятий по охране окружающей среды относится к вопросам местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1.1. Положения об администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" является территориальным структурным подразделением администрации муниципального образования "Город Саратов", осуществляющим исполнительно-распорядительные функции по вопросам местного значения в границах внутригородской территории Волжского района в части и объёме, установленных настоящим Положением, а также иными муниципальными правовыми актами.

Как следует из указанного положения администрация района в соответствии с возложенными на нее задачами обеспечивает организацию сбора и вывоза бытовых и промышленных отходов на территории района (пункт 3.1.4 Положения), участвует в сохранении и восстановлении природной среды на территории района; участвует в предотвращении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории района (пункт 3.1.11 Положения).

Согласно статье 4 Федерального закона от 10.01.2002г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, являются, в том числе поверхностные и подземные воды.

В статье 1 Водного кодекса Российской Федерации даны следующие определения: загрязнение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов; засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов; истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод.

В соответствии с частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

При проведении осмотра водоохраной зоны (прибрежной защитной полосы) Волгоградского водохранилища 11 февраля 2010 года Управлением "Росприроднадзора" по Саратовской области было установлено, что на территории Волжского района г. Саратова по улице Большая Затонская (напротив автостоянки) на площадке, огороженной бетонным забором, расположенной в береговой полосе Волгоградского водохранилища организована свалка загрязнённого снега. Часть снега на протяжении около 250 метров сдвинута автотехникой на ледяной покров водохранилища.

По результатам анализов экологической лаборатории филиала "ЦЛАТИ по Саратовской области" в пробах снежной массы установлены превышения ПДК водоёма рыбохозяйственного водопользования по хлоридам в 5,5р., нефтепродуктам в 36,4р., цинку в 36,9р., свинцу в 16р.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность. Но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Решением Саратовской городской Думы от 27.09.2007г. были приняты Правила благоустройства территории муниципального образования "город Саратов" (далее Правила), согласно которым администрации района обязаны в срок до 1 октября текущего года завершить работы по подготовке мест для приема снега (пункт 5.2 Правил). При уборке внутри квартальных территорий, дорожек в парках, лесопарках, садах, скверах, бульварах и других зеленых зонах допускается складирование снега, не содержащего химических реагентов, на заранее подготовленные для этих целей площадки при условии сохранности зеленых насаждений и обеспечения оттока талых вод (пункт 5.4 Правил).

Администрация Волжского района МО "Город Саратов", будучи ответственной за вывоз снега на территории Волжского района города Саратова, не предприняла достаточных мер к предотвращению незаконного вывоза снега на ледяной покров Волгоградского водохранилища, что привело к загрязнению Волгоградского водохранилища ядовитыми веществами в районе пос. Затон, и обоснованно была привлечена административным органом в административной ответственности, предусмотренной частью 4 ст. 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Апелляционная инстанция также считает, что вывод суда первой инстанции о процессуальных нарушениях, допущенных административным органом, не соответствует материалам дела.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В абзаце 2 пункта 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Как усматривается из материалов дела, в качестве доказательства противоправных действий заявителя представлены протокол осмотра водоохраной зоны (прибрежной защитной полосы) от 11.02.2010г., протокол отбора проб природных вод (снега) от 11.02.2010 и протокол результатов КХА N 4 снеговой воды, произведенных на основании взятых проб.

Суд первой инстанции, признавая недопустимыми доказательствами по делу об административном правонарушении протокол осмотра водоохраной зоны (прибрежной полосы) и протокол отбора проб природных вод (снега) от 11.02.2010г., сослался на нарушение Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования требований статей 26.5. и 27.10. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которым взятие проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы, проводится путём составления протокола в присутствии двух понятых и законного представителя юридического лица, и на нарушение ст. 21 Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в соответствии с которой руководитель, или иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать информацию, знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своём ознакомлении с результатами проверки.

Судом первой инстанции в оспариваемом решении сделаны выводы о том, что указанные требования законодательства при осмотре водоохраной зоны и отборе проб снежной массы должностными лицами Управления не были соблюдены, так как осмотр и отбор проводился без участия двух понятых и законного представителя администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов", что не позволило суду сделать однозначный вывод о том, что отбор проб снежной массы был взят именно в районе водоохраной зоны (прибрежной защитной полосы) Волгоградского водохранилища на территории Волжского района г. Саратова по улице Большая Затонская (напротив автостоянки) на площадке огороженной бетонным забором.

Вывод суда первой инстанции о нарушении Управлением положений статей 26.5, 27.10 КоАП РФ при отборе проб следует признать ошибочным, поскольку указанные процессуальные действия были произведены не в рамках дела об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 26.5 КоАП РФ должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов для проведения экспертизы. О взятии проб и образцов составляется протокол, предусмотренный статьей 27.10 настоящего Кодекса.

Таким образом, требования статей 26.5 и 27.10 КоАП РФ распространяются только на случаи взятия проб и образцов, изъятия вещей и документов в рамках производства по делу об административном правонарушении.

В рассматриваемом же случае отбор проб природных вод (снега) осуществлялся Управлением Росприроднадзора по Саратовской области (контролирующим органом) в рамках возложенных на него полномочий, до возбуждения производства по делу об административном правонарушении.

Госинспектором Управления был составлен протокол отбора проб природных вод (снега) в присутствии двух понятых, подписи которых имеются в данном протоколе (л.д.49). Указанные обстоятельства опровергают вывод суда первой инстанции о составлении протокола в отсутствие двух понятых. В вышеуказанном протоколе отбора проб указано конкретное место отбора проб. Поскольку, данные пробы были отобраны до вынесения определения о проведении административного расследования, оснований для уведомления законного представителя Администрации Волжского района МО "Город Саратов" о составлении протокола отбора проб не имелось.

Суд апелляционной инстанции также не усматривает нарушений положений Федерального закона N 294-ФЗ от 26.12.2008г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Материалы дела свидетельствуют, что основанием для проведения проверки послужило задание Саратовской межрайонной природоохранной прокуратуры, которым прокуратура поручила административному органу провести проверку организации и использования несанкционированных площадок для складирования снега на территории г. Саратова.

Таким образом, в рассматриваемом случае Управлением "Росприроднадзора" по Саратовской области проведена проверка по поручению прокуратуры, действующей в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре".

Согласно положениям статьи 6 Федерального закона N 294-ФЗ, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, обязательны для должностных лиц органов государственной власти, подлежат безусловному и незамедлительному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

В силу требований пункта 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ при осуществлении прокурорского надзора, а также проведении административного расследования положения данного закона не применяются.

Нарушение норм процессуального законодательства при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела об административном правонарушении административным органом не допущено. Управление "Росприроднадзора" по Саратовской области надлежащим образом известило администрацию о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о рассмотрения дела об административном правонарушении, что подтверждено материалами дела (л.д. 47-48, 53).

Составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела в отсутствие надлежащим образом извещенного законного представителя юридического лица не являются нарушениями требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах являются несостоятельными выводы суда первой инстанции о том, что администрация Волжского района муниципального образования "Город Саратов" привлечена к административной ответственности с нарушением установленного административным законодательством порядка.

Использование в настоящем споре в качестве доказательств протокола отбора проб и протокола осмотра водоохраной зоны, составленных Управлением Росприроднадзора, не противоречит нормам статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым доказательствами по делу являются сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

В рассматриваемом случае, исходя из совокупности и взаимной связи имеющихся в деле документов, собранных в рамках административного расследования и представленных участниками спора в ходе судопроизводства с учетом достоверности соответствующей информации и ее относимости к спорным правоотношениям, апелляционная инстанция пришла к выводу о доказанности наличия события и состава вменяемого администрации правонарушения.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции об удовлетворении заявления администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" подлежит отмене. Требования администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 23 марта 2010 N 2176-5 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 40000 руб. удовлетворению не подлежат

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Саратовской области от 19 апреля 2010 года по делу N А57-4637/2010 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Отказать администрации Волжского района муниципального образования "Город Саратов" (г. Саратов) в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 23 марта 2010 N 2176-5 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 8.13 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 40000 руб.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 АПК РФ.

Председательствующий

А.И. Гребенников

Судьи

М.А. Акимова С.Г. Веряскина