Пояснительная записка к проекту федерального закона N 332114-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" ( в части перераспределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Законопроект) направлен на дальнейшее совершенствование федерального законодательства в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российское Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по следующим основным направлениям:

- совершенствование механизма и расширение практики передачи федеральными законами осуществления отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления и развития федеративных отношений;

- уточнение отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по итогам обобщения правоприменительной практики.

Расширение практики передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации во многом предопределено изменениями, произошедшими в сфере федеративных отношений в ходе федеративной реформы 2003-2005 годов, в частности изменением механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышением их ответственности за реализацию единой государственной политики в субъектах Российской Федерации.

Анализ сложившейся в указанный период правоприменительной практики, а также поступивших от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации предложений по совершенствованию федерального законодательства в части разграничения полномочий, позволил выявить положения законодательных актов Российской Федерации, нуждающиеся в уточнении и доработке. Внесение соответствующих изменений направлено на повышение эффективности осуществления органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В Законопроекте предусматривается внесение изменений в федеральные законы в части разграничения полномочий и совершенствования государственного управления в таких приоритетных сферах общественных отношений как здравоохранение, образование, культура, занятость населения.

Законопроект состоит из 19 статей и вносит изменения в 17 законодательных актов Российской Федерации.

Статьей 1 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", направленных на уточнение отдельных контрольных полномочий в сфере здравоохранения.

Аккредитацию медицинских учреждений в системе обязательного медицинского страхования в рамках данного Законопроекта предлагается упразднить как фактически не применяемую функцию разрешительной системы в области здравоохранения. Институт аккредитации дублирует существующие механизмы лицензионного контроля и контроля качества медицинской помощи.

В статье 2 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-I "Об образовании", направленных на совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в сфере контроля качества образования, надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений, а также приведение перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области образования, установленного в Законе Российской Федерации "Об образовании", в соответствие с федеральными законами от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В Законопроекте предлагается закрепить в Законе Российской Федерации "Об образовании" положения, предусматривающие передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации части федеральных полномочий по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений, а также надзору и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования образовательными учреждениями, расположенными на территории субъекта Российской Федерации, и муниципальными органами, осуществляющими управление в области образования.

В статье 3 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года N 3612-1, направленных на уточнение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия с учетом положений Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В частности, полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия закрепляются в зависимости от форм и видов собственности на эти объекты, а по государственной охране - в зависимости от их категории.

Перечень полномочий органов местного самоуправления в области культуры, с учетом положений действующего законодательства Российской Федерации о библиотечном деле, был дополнен обеспечением сохранности библиотечных фондов.

В статье 4 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года N 4462-1, направленных на приведение отдельных положений Основ в соответствие с предлагаемой в Законопроекте редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части закрепления возможности совершения органами местного самоуправлении поселения отдельных нотариальных действий, предусмотренных действующим законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса.

Статьей 5 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов", направленных на повышение доступности и качества трансфузиологической помощи.

В частности, Законопроектом предлагается:

1) ввести понятие "служба крови" определив ее как систему самостоятельных государственных организаций здравоохранения, а также входящих в состав государственных и муниципальных организаций здравоохранения структур (отделений переливания крови), деятельность которых в соответствии с положениями закона направлена на осуществление заготовки, переработки, хранения крови и ее компонентов;

2) обеспечить четкое закрепление полномочий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов за субъектами Российской Федерации и федеральными организациями здравоохранения);

3) предусмотреть возможность сохранения в структуре организаций здравоохранения, относящихся к муниципальной системе здравоохранения и созданных до 01.01.2006 года подразделений, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов (отделений переливания крови).

Кроме того, в связи с делегированием органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий по контролю за качеством крови и ее компонентов Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" приводится в соответствие с соответствующими положениями Законопроекта.

Статьей 6 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1, направленных на систематизацию полномочий в области охраны здоровья населения и передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных контрольных полномочий Российской Федерации в области здравоохранения, а также сокращение в указанной сфере контрольных полномочий органов местного самоуправления.

Предлагаемые изменения, предусматривающие осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по контролю за качеством медицинской помощи, качеством реализуемых лекарственных средств, качеством заготавливаемой крови и ее компонентов, а также лицензированию медицинской и фармацевтической деятельности позволят повысить качество медицинской помощи и создать эффективную систему государственного контроля в сфере здравоохранения.

Законопроектом также предлагается упразднить контроль за качеством оказания помощи частнопрактикующими врачами как самостоятельной формы проверки медицинской деятельности. Исходя из того, что частная медицинская практика является объектом государственного контроля за соблюдением стандартов медицинской помощи, а также лицензионного контроля, организация в отношении частнопрактикующих медицинских работников иных (специальных) контрольных мероприятий представляется избыточной.

В статье 7 Законопроекта предусматривается внесение изменений в статью 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, направленных на приведение ее положений в соответствие с предлагаемыми Законопроектом редакциями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 8 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире". Указанные изменения направлены на разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира.

В частности, Законопроектом предусматривается передача осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования животного мира органам государственной власти субъектов Российской Федерации (за исключением осуществления указанных полномочий в отношении объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения).

Внесение указанных изменений предполагает реорганизацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В статье 9 Законопроекта предусматривается внесение изменений в статью 121 Семейного кодекса Российской Федерации, направленных на приведение ее положений в соответствие с предлагаемыми в Законопроекте редакциями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В статье 10 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", направленных на согласование положений данного Федерального закона, касающихся установления полномочий органов государственной власти Российской Федерации, с изменениями, вносимыми Законопроектом в Закон Российской Федерации "Об образовании", а также уточнение ряда положений данного Федерального закона с учетом действующих нормативных правовых актов Российской Федерации и правоприменительной практики.

В статье 11 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии", направленных на согласование его положений с предлагаемой в Законопроекте редакцией Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире". В соответствии с указанными изменениями, специально уполномоченным государственным органам по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также их территориальным органам и подведомственным им организациям разрешаются приобретение и использование охотничьего огнестрельного оружия в качестве служебного.

Статьей 12 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", направленных на расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и совершенствование механизма передачи полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, Законопроектом предлагается:

1) уточнить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, образования, опеки и попечительства;

2) предусмотреть возможность обременения имущества, передаваемого из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации целевым назначением - для реализации переданных полномочий;

3) уточнить положения, подлежащие закреплению в федеральных законах, предусматривающих передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе предусмотреть возможность закрепления прав федеральных органов исполнительной власти, связанных с определением структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также с назначением их руководителей;

4) закрепить право органов государственной власти субъектов Российской Федерации передавать органам местного самоуправления полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

5) уточнить порядок заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

В статье 13 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, направленных на согласование его положений с предлагаемой в Законопроекте редакцией Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире".

В статье 14 Законопроекта предусматривается внесение в Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" изменений, направленных на совершенствование разграничения полномочий в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия. В частности, полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия предлагается закрепить в зависимости от форм и видов собственности на эти объекты, а по государственной охране - в зависимости от категории памятников истории и культуры.

Кроме того, предусматривается передача для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), в частности, полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, а также полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

В статье уточняются также полномочия по оформлению охранных обязательств в отношении объектов культурного наследия и порядок включения объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Статьей 15 Законопроекта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные изменения направлены на совершенствование положений, касающихся компетенции органов местного самоуправления, а также положений, устанавливающих возможность нахождения в муниципальной собственности различных видов имущества.

Доработан институт прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Органы местного самоуправления наделены дополнительными правами в сфере занятости населения и культуры.

В Законопроекте также предусматривается положение, согласно которому, в случае отсутствия в поселении нотариуса, органы местного самоуправления вправе совершать нотариальные действия, предусмотренные действующим законодательством.

Законопроектом уточняется и расширяется перечень вопросов местного значения, в частности, из числа вопросов местного значения исключаются вопросы, связанные с опекой и попечительством, при сохранении возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении мероприятий в этой сфере, добавляются вопросы, связанные с созданием условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

В статье 16 Законопроекта предусматривается внесение изменения в часть 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"".

В соответствии с предлагаемым изменением установленный указанным Федеральным законом порядок передачи федерального имущества в собственность субъектов Российской Федерации распространяется на передачу имущественных комплексов (или их части) реорганизуемых территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих передаваемые органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия.

Статьей 17 Законопроекта предусматривается внесение изменений в статью 1 Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", направленных на расширение объема передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, а также совершенствование механизма их осуществления.

В Законопроекте предлагается дополнительно передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации такие полномочия Российской Федерации как организация ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, организация и проведение специальных мероприятий по профилированию безработных граждан, а также уточнить такие переданные ранее полномочия как реализация территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, информирование о положении на рынке труда и иные полномочия.

Кроме того, данной статьей расширяется перечень прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти, связанных с осуществлением переданных полномочий Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и закрепляются основные положения, связанные с ведением регистра получателей государственных услуг в сфере занятости населения, необходимого для обеспечения контроля и надзора за полнотой и качеством исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

В статье 18 Законопроекта устанавливаются переходные положения, определяющие формы и особенности реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при передаче полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, подлежат реорганизации в форме выделения из их состава органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия в сфере содействия занятости населения, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по надзору и контролю в сфере здравоохранения и социального развития, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия подлежат реорганизации в форме преобразования в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти осуществляют свою деятельность.

Кроме того, устанавливаются положения о передаче в собственность субъектов Российской Федерации федерального имущества, закрепленного за указанными территориальными органами.

В статье 19 Законопроекта устанавливается, что датой его вступления в силу является день его официального опубликования, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу - 1 января 2007 года (пункты 7 - 11 статьи 2, статьи 4, 7, 9 и 10, подпункт "б" пункта 4 статьи 12, статья 15), или 1 января 2008 года (статья 3, пункты 2 - 4 статьи 5, пункты 1 - 4 статьи 6, пункты 2 - 4, 7, 9 - 13, 15 - 30 статьи 8, статья 11, статья 13, статья 14).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Законопроект) подготовлен в рамках совершенствования федерального законодательства в части разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти и направлен на расширение практики передачи отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Положения Законопроекта предусматривают передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий в таких сферах как здравоохранение, образование, занятость населения и других сферах, с предоставлением субъектам Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление указанных полномочий.

Предусмотренная Законопроектом передача полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации не содержит новых, ранее не исполнявшихся и ранее не финансировавшихся расходных полномочий и, соответственно, не потребует дополнительных финансовых средств, а повлечет только постатейное перераспределение средств федерального бюджета (без изменения общих бюджетных параметров), что следует учесть при подготовке проекта федерального закона "О федеральном бюджете" на очередной год.

Кроме того, отдельные положения Законопроекта предусматривают, что в отношении ряда полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделены не обязательствами по их исполнению, а правами на их осуществление при соблюдении условий, определенных федеральными законами.

В этих случаях соответствующие органы власти обладают возможностью самостоятельного определения объемов финансирования. Такое финансирование осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач, и имеются необходимые для этого бюджетные ресурсы.

С учетом изложенного, принятие проекта представленного федерального закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" потребуется внесение изменений в следующие постановления Правительства Российской Федерации:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 года N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации";

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти";

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти".