Заключение на проект федерального закона N 285675-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" (о неприменении в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства - выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской республики, РСФСР и РФ и их потомков по прямой нисходящей линии - некоторых оснований аннулирования либо отказа в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство в РФ и об установлении для указанных категорий иностранных граждан и лиц упрощенного порядка приема в гражданство России) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 июня 2006 г.
на проект федерального закона N 285675-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерацию) и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики

В Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 285675-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.

В соответствии с данным законопроектом предусматривается внесение нескольких изменений в статьи 7 - 9 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и в статьи 13 и 14 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Изменения, предлагаемые в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", направлены на неприменение в отношении особой категории иностранных граждан (и лиц без гражданства) - эмигрантов (выходцев) из Российского государства, Российской республики, РСФСР или Российской Федерации и их потомков по прямой нисходящей линий - таких оснований для отказа в выдаче им разрешения на временное проживание или вида на жительство в нашей стране либо оснований для аннулирования указанных документов, как выезд из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания или нахождение за пределами территории Российской Федерации более шести месяцев.

Изменения, инициируемые в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", предусматривают дополнение одного из условий приема в гражданство России в общем порядке, зафиксированного в пункте "д" части 1 статьи 13 названного закона: наряду с требованием обязательного владения претендентом на получение российского гражданства русским языком в качестве альтернативы предлагается закрепить возможность владения таким лицом и одним из государственных языков субъектов Российской Федерации. Кроме того, законопроектом предлагается принимать в гражданство России в упрощенном порядке - без соблюдения условий об обязательном предварительном пятилетнем или годичном сроке проживания в России, об отказе от имеющегося иностранного гражданства и об обязательном владении русским языком (а по смыслу законопроекта - также и государственным языком какого-либо субъекта Российской Федерации) - вышеобозначенную особую категорию иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся выходцами (эмигрантами) из Российского государства, Российской республики, РСФСР или Российской Федерации и потомками таких граждан и лиц по прямой нисходящей линии.

Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству отмечает, что в целом рассматриваемый законопроект N 285675-4 направлен на установление более благоприятного правового статуса для особой категории иностранных граждан, (а в силу нормы пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" - также и для лиц без гражданства), - выходцев (эмигрантов) из Российского государства, Российской республики, РСФСР и Российской Федерации и их потомков по прямой нисходящей линии, - которые признаются соотечественниками в соответствии с абзацем четвертым и (с некоторыми оговорками) абзацем пятым пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 24 мая 1999 года N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". В связи с этим, Комитет положительно оценивает общую направленность рассматриваемого законопроекта, которая соответствует как основной концепции и отдельным конкретным нормам нескольких других законодательных инициатив (проектов N 111764-4 и N 275919-4), уже принятых Государственной Думой в первом чтении, так и применяемым в Российской Федерации в настоящее время основополагающим приоритетам законодательного регулирования отношений, касающихся наших соотечественников, вообще.

Вместе с тем, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству не может рекомендовать представленный проект федерального закона N 285675-4 к принятию, поскольку он не сочетается с несколькими конкретными нормами Конституции Российской Федерации, имеет определенные несоответствия с другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также содержит некоторые внутренние терминологические неточности и иные юридико-технические противоречия и одновременно по своим отдельным позициям представляется недостаточно обоснованным.

Замечания правового характера, которые Комитет считает необходимым высказать в отношении рассматриваемого законопроекта, касаются, главным образом, его статьи 2; однако и статья 1 данного проекта федерального закона вызывает определенные возражения, - в основном, вследствие имеющихся в ней логических и смысловых недостатков.

Так, предлагаемое в пункте 1 статьи 1 законопроекта дополнение статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" новым абзацем пятнадцатым - (о неприменении для эмигрантов (выходцев) из нашей страны и их потомков оснований для отказа в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации или аннулирования данного разрешения, установленных подпунктами 10 и 11 этой статьи), - юридически некорректно указывает на наличие у вышеуказанной категории лиц вида на жительство в Российской Федерации). В данной связи совершенно очевидным является то, что если у иностранного гражданина или лица без гражданства вид на жительство уже имеется, то в получении такими иностранным гражданином или лицом без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации нет никакой необходимости, и, более того, - будучи разрешительным документом более низкого (по сравнению с видом на жительство) уровня - разрешение на временное проживание в российской Федерации вообще излишне и нецелесообразно.

Такая же юридическая некорректность формулировок содержится и в пунктах 2 и 3 статьи 1 рассматриваемого проекта федерального закона, где указывается о том, что условия пункта 2 статьи 8 и подпунктов 10 и 11 статьи 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" - о нераспространении на эмигрантов (выходцев) из нашей страны и их потомков оснований для отказа в выдаче вида на жительство в Российской Федерации или аннулирования данного вида на жительство - предлагается применять в отношении лиц, относящихся к вышеобозначенной категории иностранных граждан или лиц без гражданства, но уже имеющих вид на жительство в нашей стране.

Одновременно, несмотря на позитивную оценку со стороны Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству в " отношении предложенных законопроектом N 285675-4 отдельных более благоприятных элементов правового статуса для некоторых категорий наших соотечественников за рубежом, оформленных в виде изменений статей 7-9 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", у Комитета, вместе с тем, определенные сомнения вызывает распространение - согласно законопроекту - данных благоприятных аспектов только на выходцев (эмигрантов) из нашей страны и их потомков по прямой нисходящей линии, но без учета других категорий соотечественников, предусмотренных Федеральным законом "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".

Как уже отмечено выше, значительно более серьезные возражения у Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству вызывают нормы, содержащиеся в статье 2 рассматриваемого проекта федерального закона.

В соответствии со статьей 68 (часть 1) Конституции Российской Федерации государственным языком нашей страны на всей ее территории является русский язык, причем, согласно части 2 этой же статьи языки республик в составе Российской Федерации могут приобретать статус государственных только наряду с русским языком. При этом норма части 2 статьи 68 Конституции является диспозитивной, поскольку республики в составе Российской Федерации хотя и могут воспользоваться указанным правом, но, вместе с тем, отнюдь не обязаны его реализовывать.

В этой связи в имеющемся в статье 2 (пункт 1) законопроекта N 285675-4 положении, предлагаемом ко внесению в пункт "д" части 1 статьи 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", содержится, по существу, альтернативная - по отношению к ныне существующей - норма о возможности владения претендентом на получение российского гражданства вместо русского языка государственным языком субъекта Российской Федерации, вследствие чего с вышеуказанными конституционными нормами статьи 68 Конституции у данного положения законопроекта возникает явное расхождение.

Кроме того, согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" статус русского языка в качестве государственного языка Российской Федерации предусматривает его обязательное использование в сферах, определенных как данным федеральным законом, так и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, - хотя, вместе с тем, обязательность использования государственного языка Российской Федерации не должна толковаться как отрицание или умаление права на пользование государственными языками республик, находящихся в составе Российской Федерации, и языками народов России. Причем необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьей 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации вопросы гражданства Российской Федерации находятся в исключительной компетенции Российской Федерации, что обуславливает недопустимость регулирования связанных с этим вопросов на уровне субъектов Российской Федерации, - и что, в свою очередь, означает неправомерность вышеуказанной нормы рассматриваемого законопроекта. Наконец, следует отметить, что и в пункте 10 (абзац шестой) Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325, для получения российского гражданства в общем порядке говорится о необходимости владения только русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды.

Таким образом, представленный законопроект не сочетается как с несколькими конституционными нормами, так и с вышеуказанными положениями Федерального закона "О государственном языке Российской Федерации" и Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 1325.

Помимо указанных юридических несоответствий пункта 1 статьи 2 рассматриваемого проекта федерального закона нормам действующего законодательства Комитет по конституционному законодательству и государственному обращает внимание также и на необоснованность этого положения законопроекта, которое не учитывает того, что принятие в гражданство Российской Федерации предполагает определенное вовлечение соответствующего лица - претендента на получение российского гражданства - во многие сферы общественной жизни, а незнание русского языка - помимо того, что не позволит обеспечить устойчивую правовую связь этого лица с нашей страной, (которая согласно статье 3 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" является основным критерием российского гражданства). - также в значительной степени ограничит возможности указанного лица на реализацию собственных прав и законных интересов и существенно осложнит адаптацию к новым условиям жизни.

Наряду с отмеченной несогласованностью представленного законопроекта нормам Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов Российской Федерации Комитет считает необходимым обратить внимание и на его терминологические и смысловые неточности.

Так, в соответствии со статьей 68 (часть 2) Конституции Российской Федерации только республики в составе России вправе устанавливать свои государственные языки. Однако рассматриваемая норма законопроекта (о дополнении пункта "д" части 1 статьи 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации") указывает на возможности владения лицом, претендующим на получение российского гражданства, не государственным языком республики в составе РФ, а государственным языком субъекта Российской Федерации.

Одновременно, Комитет отмечает, что содержащиеся в пункте 1 статьи 2 рассматриваемого проекта федерального закона нормы о дополнении статьи 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" новой частью 7, предусматривающей возможность приема в российское гражданство в упрощенном порядке для эмигрантов (выходцев) из Российского государства, Российской республики, РСФСР или Российской Федерации в значительной степени уже реализованы в рамках действующей редакции частей 1, 2 и 4 названного Федерального закона. Более того, указанные действующие положения статьи 14 закона о гражданстве устанавливают возможность для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке в определенном аспекте даже для несколько более расширенной категории лиц. - по сравнению с тем, что предложено законопроектом, - а именно, для лиц, ранее имевших гражданство Союза Советских Социалистических Республик, (среди которых довольно большую часть составляют и выходцы с территории нынешней Российской Федерации).

Таким образом, принимая во внимание многочисленные отмеченные недостатки представленного законопроекта N 285675-4, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству не считает возможным поддержать данный законопроект даже при условии возможной доработки его отдельных положений перед рассмотрением в первом чтении.

В связи с изложенным Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 285675-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", внесенный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики.

Настоящее Заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству "23" июня 2006 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин