Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам на проект федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам
на проект федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства", внесенный Правительством Российской Федерации.

Законопроект направлен на существенную переработку Федерального закона "О землеустройстве" по итогам обобщения практики правоприменения и основан на разделении понятий землеустройства в отношении земли как природного ресурса и землеустройства в отношении земельных участков, частей земельных участков и зон с особыми условиями использования территорий.

Изменения, вносимые законопроектом в Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", Федеральный закон "Об ипотеке", Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", направлены на приведение норм указанных федеральных законов в соответствие с новой редакцией Федерального закона "О землеустройстве".

Внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях связано с необходимостью установления административной ответственности за противодействие проводимому землеустройству.

Изменения, вносимые в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", направлены на определение полномочий общего собрания собственников помещений многоквартирного дома при согласовании проекта границ земельного участка, занятого таким многоквартирным домом, и уточняют процедуру образования земельного участка.

Заслуживает одобрения то обстоятельство, что важнейшая проблема для страны будет урегулирована в основном законами, а не ведомственными инструкциями , как это сделано в настоящее время.

Не отрицая того, что законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы, связанные с порядком и особенностями проведения землеустройства, нуждаются в совершенствовании и приведении его в соответствие с современными реалиями, Комитет считает необходимым отметить ряд существенных недостатков указанного законопроекта.

Законопроект не в полной мере учитывает сложившуюся ситуацию использования земельных участков, находящихся в долевой собственности граждан.

По состоянию на 1.01.2006 года в долевой собственности граждан осталось 111,4 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий, из них 27,1 млн. га считаются невостребованными земельными долями.

Сельскохозяйственные организации арендуют у граждан 68,9 млн. га земельных долей, из них 54,6 млн. га без государственной регистрации договоров аренды, и еще осуществляют представительство в отношении 24,5 млн. га невостребованных земельных долей без оформления каких-либо прав.

Таким образом, кадастровый учет земельных участков, находящихся в долевой собственности граждан, осуществлен только в отношении 12,8% земельных долей.

Процесс постановки земельных участков на кадастровый учет и государственная регистрация договоров аренды сдерживаются из-за больших затрат на землеустроительные работы по составлению проекта границ земельных участков (в среднем по Российской Федерации 170 рублей за 1 гектар или около 600 тыс. рублей на сельскохозяйственную организацию).

К сожалению законопроект, с точки зрения Комитета, не снижает существенным образом издержки, связанные с проведением землеустройства. А в ряде случаев усложняет действующую процедуру. В частности при выделении земельных участков в счет земельных долей для передачи их в аренду.

Так, изменениями, вносимыми в Федеральный закон "О землеустройстве", предусматривается:

- проведение экспертизы землеустроительной документации независимыми экспертами, порядок проведения которой и требования к экспертам будет определяться Правительством Российской Федерации;

- признание утратившей силу статьи 17, нормы которой допускали составлять описание местоположения границ земельных участков для постановки их на кадастровый учет без определения координат, если границы совпадают с границами имеющихся на местности ориентиров (дороги, улицы, защитные лесные насаждения, реки, ручьи, каналы, линейные объекты и другие подобные объекты), или если описание границ осуществляется на основании генеральных планов поселений и городских округов, документации по размещению объектов индивидуального жилищного и индивидуального гаражного строительства, проектов организации и застройки территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Одновременно Федеральный закон "О землеустройстве" дополняется новой главой "Формирование земельных участков". В соответствии с этой главой при формировании земельных участков вводятся новые требования:

- объединить можно только смежные участки, а если они не граничат друг с другом, то требуется оформлять и регистрировать каждый участок отдельно и соответственно за каждое оформление оплачивать услуги регистратора отдельно;

- при разделе земельного участка, например, при выделении земельной доли (нескольких земельных долей), необходимо предварительно определить границы и поставить на кадастровый учет исходный земельный участок (не ясно за чей счет) и потом определить границы и поставить на кадастровый учет каждый вновь образуемый самостоятельный участок (не ясно за чей счет будут проводиться работы по земельному участку, остающемуся у не выделяющихся собственников земельных долей);

- в состав работ по межеванию земельных участков в обязательном порядке включены работы по "определению плоских прямоугольных координат межевых знаков", кроме случаев, когда в государственном земельном кадастре имеются "однозначные" сведения о местоположении границ исходных земельных участков. Порядок признания этих сведений "однозначными" не установлен, что позволит землеустроителю произвольно, в своих интересах, трактовать данную норму закона. Соответственно такая расплывчатая формулировка может привести к отказу в постановке на кадастровый учет на основании простого описания границ. Аналогичное замечание относится к процедуре согласования границ со смежными землепользователями;

- экземпляр подготовленной землеустроителем карты (плана) земельного участка должен быть передан в государственный фонд данных (статья 18.14), а согласно новой редакции статьи 6 этот документ должен иметь положительное заключение независимого эксперта. За чей счет и в какой срок будет проводиться экспертиза законопроект не устанавливает;

Законопроект меняет порядок изменения границ закрытых административно-территориальных образований (статья 1). Предлагается осуществлять это без учета мнения органов местного самоуправления и местного населения. При этом не учитываются положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки в составе земель указанных образований не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, что может привести к ущемлению прав граждан.

В статье 5 законопроекта содержатся предложения по изменению Федерального закона "О государственном земельном кадастре".

Вводится новое понятие "однозначное местоположение границы земельного участка", означающее, что границы определены с нормативной точностью межевания земель. Однако не ясно, по каким критериям и каким органом будут определяться и утверждаться эти нормативы точности.

Поправки, вносимые в статью 19 указанного Федерального закона, наделяют правом орган, осуществляющий государственный кадастровый учет (районную кадастровую палату), правом требовать представления по своему усмотрению любое количество документов, необходимых для уточнения сведений государственного земельного кадастра. Целесообразно состав таких документов определить в законе.

Основания приостановления проведения кадастрового учета дополнены нормой, согласно которой таким основанием является наличие "обоснованных возражений", поступивших в ходе согласования местоположения границ земельных участков. Не ясно, по каким критериям и какой орган будет определять "обоснованность возражений".

Еще одним новым основанием для отказа в проведении кадастрового учета является отсутствие сведений о том, что землеустроительная документация, на основании которой выполнено описание границ земельных участков, принята в государственный фонд данных. Однако такая документация может быть включена в этот фонд данных только при наличии положительной экспертизы независимого эксперта. В результате миллионы садоводов, огородников и дачников будут вынуждены провести экспертизу уже утвержденных проектов организации и застройки территории своих объединений.

Изменения, вносимые в статью 22 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" меняют смысл поправок, вступивших в действие с 1 сентября 2006 года в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". Вместо установленного законом конкретного короткого перечня документов, которые можно затребовать для уточнения сведений государственного земельного кадастра, предлагается узаконить право кадастровой палаты требовать любое количество таких документов.

В соответствии с изменениями, вносимыми в Земельный кодекс Российской Федерации, предусматривается в частности:

- исключить абзац второй пункта 5 статьи 31, в котором была установлена обязанность прикладывать к акту выбора земельного участка расчеты убытков и потерь сельскохозяйственного или лесного хозяйства. Целесообразно эту норму сохранить, иначе не ясно, берет ли на себя лицо, заинтересованное в получении земельного участка, обязанность выплатить эти убытки и потери;

- дополнить статью 34 положением, согласно которому в обязанность гражданина при испрашивании им земельного участка для целей, не связанных со строительством, вменяется требование о проведении за свой счет работ по постановке на кадастровый учет земельного участка, из которого будет, опять же за счет гражданина, сформирован предоставляемый земельный участок. Получается, что в случаях предоставления земельных участков для сельскохозяйственного производства, а такие земельные участки будут предоставляться из фонда перераспределения земель, этот фонд земель будет поставлен на кадастровый учет гражданами, а не органом местного самоуправления, который является его собственником. С таким подходом согласиться нельзя.

Кроме изложенных замечаний Комитет считает также, что с учетом комплексного характера законопроекта (изменения вносятся в различные законы) его следует дополнить положениями, направленным на урегулирование проблем, накопившихся в сфере регистрации прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и оборота таких участков.

В частности необходимо в законопроект включить нормы, устанавливающие:

- упрощенный порядок регистрации прав на земельные участки, образованные в счет земельных долей;

- порядок внесения земельных участков в уставной капитал сельскохозяйственной организации;

- порядок и новые сроки приведения в соответствие с гражданским законодательством договоров аренды, заключенных в отношении земельных участков образованных из земельных долей.

Необходимо также рассмотреть вопрос о возможности восстановления ранее действовавшей нормы о бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан, желающих заниматься сельскохозяйственным производством. Конечно с рядом ограничений. Например установить запрет на перепродажу таких земельных участков в течении нескольких лет. Либо предоставить право решать указанный вопрос субъектам Российской Федерации в зависимости от наличия земельных ресурсов в регионе.

Следовало бы также предоставить субъектам Российской Федерации право устанавливать предельные размеры платы взимаемой за межевание границ сельскохозяйственных организаций.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам считает возможным поддержать принятие Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства" с условием учета высказанных замечаний ко второму чтению.

Председатель Комитета

Г.В. Кулик