Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 19 октября 2006 г. на проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 19 октября 2006 г.
на проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости"

Досье на проект федерального закона

В настоящее время системы учета земельных участков и иной недвижимости разделены, что существенно увеличивает временные затраты правообладателей при учете недвижимости и регистрации прав на нее, а также усложняет получение информации из систем учета, поскольку для постановки на государственный кадастровый учет земельного участка, проведения технического учета расположенного на земельном участке объекта недвижимости и получения информации о них необходимо обратиться в каждую из систем. При этом вследствие существования большого числа органов и организаций разноуровневого подчинения, которые осуществляют учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, других объектов недвижимости, а также вследствие отсутствия единых форм учета и контроля практически нет обобщенной, полной и доступной информации о составляющей территорию каждого муниципального образования совокупности объектов недвижимости.

Кроме того, в системах учета в ряде случаев имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах.

Другими немаловажными вопросами в сфере оборота недвижимости являются проблемы, связанные с исчислением налогов на основе кадастровой стоимости объектов недвижимости и отсутствием механизма актуализации такой кадастровой стоимости, а также обусловленные необходимостью демонополизации сферы услуг, оказываемых при проведении технической инвентаризации.

По мнению Комитета, именно специальный закон о государственном кадастре недвижимости должен создать необходимый правовой механизм для решения вышеуказанных проблем и установить на основе общих подходов и принципов единый порядок такого учета, регламентировать порядок создания и деятельности системы осуществляющих данный учет органов в Российской Федерации, ведения единого государственного кадастра недвижимости. При этом представляется, что только введение строгой ответственности и подчиненности органов кадастрового учета одному федеральному органу исполнительной власти позволит исправить сложившуюся ситуацию. Это исключит возможность ведения двойного учета объектов недвижимости, обеспечит более полный контроль за деятельностью органов кадастрового учета, упростит процедуры межведомственного информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения. Интеграция же на федеральном уровне информации государственного кадастра недвижимости, возможность оперативной передачи ее заинтересованным уполномоченным органам повысит эффективность выполнения отчетных, аналитических и контрольных функций такими органами.

Поэтому внесенный Правительством РФ проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" (далее - законопроект), концепция которого направлена на решение вышеуказанных проблем и задач, представляется актуальным и заслуживающим поддержки.

Вместе с тем, по мнению Комитета, законопроект нуждается в дополнительной доработке, поскольку в представленной редакции он не в полной мере позволяет обеспечить упрощение для граждан и юридических лиц порядка проведения кадастрового учета объектов недвижимости и не учитывает некоторые положения действующего законодательства, направленного на создание условий для оформления прав собственности граждан на объекты недвижимости в упрощенном порядке.

В частности, законопроект, предполагая определить достаточно ограниченный перечень отражаемых в государственном кадастре недвижимости количественных и качественных характеристик объекта недвижимости (что является положительной стороной законопроекта), одновременно допускает возможность установления Правительством РФ иных характеристик, подлежащих учету в указанном реестре. Такая неоправданная возможность неограниченного расширения указанного перечня может привести к существенному удорожанию, усложнению процедуры формирования объекта недвижимости для граждан, юридических лиц и в конечном итоге к ситуации, когда незначительное изменение характеристик объекта недвижимости потребует проведение нового формирования такого объекта и его кадастрового учета (см., к примеру, ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 6). Это, в свою очередь, усложнит не только процедуру кадастрового учета, но и гражданский оборот недвижимости. По мнению Комитета, вышеуказанный перечень характеристик должен быть закрытым и определен непосредственно законом. При этом в устанавливаемом законопроектом перечне представляются излишними сведения о находящихся на земельном участке объектах недвижимости (п. 1 ч. 2 ст. 5), ибо такие сведения можно получить в рамках кадастрового учета таких объектов исходя из сведений об их местоположении. С учетом же предлагаемой редакции законопроекта после окончания строительства, к примеру, жилого дома потребуется кадастровый учет и формирование в качестве объекта такого учета не только данного дома, но и земельного участка, на котором он расположен, несмотря на ранее проведенный кадастровый учет этого участка.

Одновременно, следует обратить внимание, что дата выдачи разрешения на строительство является обязательной, указываемой в государственном кадастре недвижимости, характеристикой объекта незавершенного строительства (п. 5 ч. 2 ст. 5). Вместе с тем, Градостроительным кодексом РФ (ч. 17 ст. 51) определен перечень объектов недвижимого имущества, для строительства которых не требуется получение разрешения на строительство. Так, выдача разрешения на строительство не требуется для строительства домов и иных построек на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства, а также в случае строительства гаража на земельном участке, предоставленном гражданину для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, строительства бань, хозяйственных построек, иных строений и сооружений вспомогательного использования.

Кроме того, обязательной индивидуальной характеристикой объекта недвижимости согласно законопроекту является адрес и местоположение такого объекта (п. 2 ч. 1 ст. 5). Таким образом, с учетом требования пункта 4 части 7 статьи 7 законопроекта при отсутствии адреса у объекта, к примеру у земельного участка, гаража или объекта незавершенного строительства, провести кадастровый учет данного объекта будет невозможно. Вместе с тем, достаточно очевидно, что не во всех случаях такой адрес имеется у объектов недвижимости, в особенности это касается земельных участков, созданных объектов и объектов незавершенного строительства. На практике в большинстве регионов адреса объектам недвижимости присваиваются одновременно либо после их технического учета (часто адреса присваиваются при необходимости по заявлениям заинтересованных лиц). При этом следует обратить внимание, что актом федерального законодательства не установлены единые правила присвоения адресов земельным участкам, зданиям, строениям, другим объектам недвижимости и регистрации таких адресов по стандартизованной структуре. Такие правила, в основном только относительно зданий, строений и сооружений, определены субъектами РФ, муниципальными образованиями. Это, в свою очередь, может привести к невозможности проведения кадастрового учета объектов недвижимости и соответственно государственной регистрации прав на них в связи с отсутствием адреса у объекта и возможными существенными административными барьерами, введенными актами укачанного уровня, по присвоению такого адреса.

Вызывают серьезные опасения положения законопроекта, касающиеся ранее учтенных объектов недвижимости (т.е. объектов, кадастровый и технический учет которых в соответствии с ранее действовавшим законодательством уже проводился). Законопроект, признавая действительным ранее проведенный учет (ч. 5 ст. 34), одновременно указывает на необходимость проведения государственного кадастрового учета объектов недвижимости, учтенных ранее, при котором должны применяться общие положения законопроекта (ч. 1 ст. 35), а также требует от правообладателя проведения нового кадастрового учета в полном объеме в случае, если сведения о ранее учтенном объекте неполны (ч. 3 ст. 35). Это приведет к серьезным финансовым и временным затратам граждан, юридических лиц и в целом может затруднить гражданский оборот недвижимости. Комитет считает, что в данном случае речь может идти не о повторном проведении учета объекта недвижимости в полном объеме, что предполагает необходимость формирования такого объекта в качестве объекта учета "с нуля", а только об уточнении недостающих сведений. При этом в законопроекте должен найти отражение детальный упрощенный порядок уточнения таких сведений.

Кроме того, по мнению Комитета, нуждаются в дополнительном развитии положения законопроекта, касающиеся порядка включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, в том числе в части обеспечения защиты прав правообладателей объектов, учет которых ранее был проведен и сведения о которых не были включены в указанный кадастр. При этом представляется совершенно неверным избранный в законопроекте подход относительно пределов ответственности органа кадастрового учета.

Так, с одной стороны в соответствии с частью 2 статьи 3 законопроекта орган кадастрового учета несет ответственность за своевременность и точность записей об объектах кадастрового учета в государственном кадастре недвижимости, за полноту и подлинность выдаваемой информации об объектах кадастрового учета. С другой стороны, согласно части 2 статьи 35 законопроекта ответственность, в том числе перед лицами, обладающими вещными правами на объекты недвижимости, и иными лицами, полагавшимися на сведения государственного кадастра недвижимости, за достоверность, полноту и соответствие законодательству Российской Федерации передаваемых сведений о ранее произведенном учете несут органы (организации), передающие указанные сведения для учета в государственном кадастре недвижимости. Тем самым исключается ответственность органов кадастрового учета, принимающих такие сведения, и может сложиться ситуация, когда в связи с реорганизацией и прекращением существования передавшего сведения органа невозможно будет обеспечить защиту нарушенных прав и законных интересов. В то же время, реорганизация системы государственного учета объектов недвижимости, являясь относящимся к компетенции федеральной исполнительной власти вопросом, не должна приводить к утрате единого лица, которое от имени государства несет ответственность за сведения государственного кадастра перед правообладателями и другими заинтересованными лицами. Поэтому Комитет считает необходимым дополнительно доработать существенным образом положения законопроекта в части непосредственного возложения соответствующей ответственности на органы кадастрового учета.

В целом, при доработке законопроекта должна быть учтена проявляющаяся в последние годы во все возрастающем объеме тенденция развития законодательства, направленная на реализацию политики государства по обеспечению снижения финансовых и иных издержек субъектов гражданского оборота по оформлению прав на объекты недвижимого имущества, устранение излишних административных барьеров и, в конечном итоге, на скорейшее вовлечение в гражданский оборот таких объектов. Это является необходимым условием не только для эффективного развития рынка недвижимости, но и для нормального развития российской экономики.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, поддерживая в целом концепцию проекта федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости", рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом последующей доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

П.В. Крашенинников