Заключение на проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности от 21 сентября 2006 г. N 3.9-74/2
по проекту федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" и отмечает следующее.

Законопроект направлен на пересмотр сложившейся в Российской Федерации системы учета объектов недвижимого имущества. Вместо технического учета зданий, строений, сооружений и государственного кадастрового учета земельных участков, предполагается ввести единый кадастровый учет всех объектов недвижимости, осуществляемый специально уполномоченным органом посредством внесения необходимых сведений в Государственный кадастр недвижимости.

В качестве объектов кадастрового учета предлагается рассматривать земельные участки, здания и сооружения, объекты незавершенного строительства, помещения, сложные недвижимые вещи, территориальные и функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории.

Законопроект возлагает функции по индивидуализации объектов кадастрового учета на соответствующих специальным требованиям физических и юридических лиц - кадастровых инженеров. При этом внесение данных в Государственный кадастр недвижимости, на основании подготовленных кадастровыми инженерами сведений, предполагается специально уполномоченным органом государственной власти.

Основными целями законопроекта декларируются упрощение процедуры оформления земельных участков и иных объектов недвижимости, обеспечение к переходу на взимание единого налога на недвижимое имущество.

Вместе с тем законопроект, в представленной редакции, не учитывает ряд существенных факторов, способных воспрепятствовать достижению целей его принятия.

Введение кадастрового учета недвижимого имущества в виде учета единого объекта недвижимости требует детальной проработки вопросов:

о способах реализации предлагаемых нововведений, учитывая действующий механизм раздельного учета зданий, строений, сооружений и земельных участков;

согласование особенностей учета земельных участков и иных объектов недвижимости;

интегрирование ранее полученных данных по учету земельных участков и иной недвижимости в новую систему;

минимизации временных и финансовых затрат, связанных с кадастровым учетом недвижимости;

установления критериев определения кадастровой стоимости недвижимого имущества, т.к. последняя планируется в качестве базы для исчисления налога на недвижимость.

По мнению Комитета по собственности, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части замены налогообложения объектов недвижимости, основанной на определении их балансовой или инвентаризационной стоимости, на систему налогообложения, основанную на кадастровой стоимости таких объектов.

Представляется целесообразным в целях ускорения формирования единого объекта налогообложения рассмотреть возможность отказа от понятия инвентаризационной (балансовой) стоимости здания, сооружения, рассчитываемой на основании большого количества второстепенных показателей, и перехода на использование кадастровой стоимости указанных объектов.

Концептуальным недостатком законопроекта является отсутствие понятия "индивидуализирующие" или "квалифицирующие" признаки объекта кадастрового учета (земельного участка или здания) и, как следствие такого подхода - явный избыток сведений, необходимых для проведения кадастрового учета. Таким образом, граждане и юридические лица будут по-прежнему вынуждены собирать огромное количество справок и иных документов, нести большие финансовые и временные затраты, а процесс постановки на кадастровый учет десятков тысяч объектов недвижимости затянется на весьма долгое время.

Комитет по собственности считает необходимым производить постановку на кадастровый учет исключительно на основании минимально необходимого и закрытого перечня документов, позволяющих индивидуализировать конкретный объект из множества других объектов. Иные, также обязательные, но не классифицирующие признаки, должны иметь справочный характер, должны быть отражены в кадастре, в связи с чем собственники объектов недвижимости будут обязаны представлять соответствующую информацию организацию кадастрового учета уже после постановки на кадастровый учет соответствующего объекта. Очевидно, что конкретные перечни таких неклассифицирующих сведений должны определяться иными федеральными законами, например в главе Налогового кодекса РФ о налоге на недвижимое имущества должны быть зафиксированы показатели, необходимые для определения налоговой базы и т.д. Например, информация о назначении здания абсолютно не имеет юридического значения для проведения его кадастрового учета, но необходима для определения величины налога на недвижимость.

По мнению Комитета, для земельного участка единственным классифицирующим признаком являются координаты границ участка на поверхности Земли, при этом в кадастровом номере необходимо указывать в закодированном виде признаки места расположения земельного участка - кадастровый квартал, кадастровая зона и т.п.

В отношении зданий индивидуализирующими признаками должны быть вышеуказанные сведения об земельном участке, на котором оно расположено, а также физические (пространственные) характеристики здания, поэтажные планы и материал стен.

Таким образом, представляется необходимым, осуществлять как кадастровый учет объектов недвижимости в государственном кадастре, так и регистрацию прав на недвижимое имущества в соответствующем государственном реестре на основании унифицированного набора признаков и документов.

В этом случае кадастровый инженер определяет исключительно вышеуказанные характеристики объекта, необходимые для его постановки на кадастровый учет и несет ответственность за их достоверность. Затем кадастровый инженер передает кадастровое дело потребителю, который представляет его в орган кадастрового учета, после чего осуществляется кадастровый учет объекта недвижимости, а затем (при необходимости) государственная регистрация прав на такой объект. После кадастрового учета собственник данного объекта обязан предоставить информацию об иных характеристиках объекта в соответствии с Налоговым кодексом РФ, Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами. Упомянутыми законами необходимо предусмотреть административную ответственность за непредставление в определенный срок указанных сведений и за их недостоверность.

Комитет по собственности полагает, что использование изложенного механизма кадастрового учета позволит существенно упростить процедуру и снизить издержки для граждан и юридических лиц, а также значительно ускорит постановку на кадастровый учет, налоговый учет, а также учет прав на большое количество объектов недвижимости, что позволит взимать с них налоги и таким образом обеспечить наполнение доходной части местных бюджетов.

Вторым концептуальным недостатком законопроекта является, по мнению Комитета по собственности, правовой статус кадастрового инженера. Законопроектом, вводиться новое понятие такой профессии как кадастровый инженер. Вместе с тем данное понятие в проекте федерального закона сформулировано в статье 2, где под кадастровыми инженерами понимаются как физические так и юридические лица. При этом статьей 31 предусмотрены только квалифицирующие требования к физическим лицам которые могут работать по данной профессии.

В связи с тем, что государственное регулирование профессиональной деятельности кадастровых инженеров законопроектом не предусматривается, статьей 33 вводиться понятие саморегулируемых организаций, регулирующих и контролирующих деятельность кадастровых инженеров.

Введение института саморегулируемых организаций кадастровых инженеров направлено на существенное снижение административного воздействия на деятельность кадастровых инженеров, освобождение государственных органов от выполнения избыточных регулирующих функций, осуществление рыночного регулирования такой деятельности.

По мнению Комитета по собственности предлагаемые меры позволят унифицировать деятельность кадастровых инженеров, обеспечат развитие данного сектора рынка, повысить качество и объективность оказываемых услуг в области проведения работ по формированию объектов кадастрового учета.

Вместе с тем Комитет по собственности считает необходимым отметить следующее.

Несмотря на то что, законопроект соответствует идеям и целям саморегулирования, определенным в принятом в первом чтении проекте федерального закона "О саморегулируемых организациях", по мнению Комитета по собственности он нуждается в более детальной проработке отдельных механизмов саморегулирования применительно к деятельности кадастровых инженеров.

В частности требуется уточнение понятия субъектов профессиональной деятельности по формированию объектов кадастрового учета. Аналогом для такого уточнения мог бы послужить Федеральный закон от... N .. "О внесении изменений в Федеральный закон об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Законопроектом предусматривается создание бюро кадастровых инженеров. Остается неясным при этом в какой организационно-правовой форме создаются такие бюро. Также не определены критерии таких организаций при вступлении их в члены саморегулируемых организаций. Неясным остается так же вопрос о разрешении конфликта интересов при вступлении в члены одной саморегулируемой организации кадастровых инженеров как юридических лиц так и кадастровых инженеров работающих по найму в этих юридических лицах.

По мнению Комитета потребует дополнительного обсуждения перечень полномочий уполномоченного федерального органа, осуществляющего надзор за саморегулируемыми организациями кадастровых инженеров требований законодательства по формированию объектов кадастрового учета с учетом введения правовых норм об институте саморегулирования в деятельности кадастровых инженеров, как саморегуляторе от имени государства в качестве публичной инициативной деятельности кадастровых инженеров.

Требуют конкретизации положения статьи 31 законопроекта с целью установления более полного перечня прав и обязанностей саморегулируемых организаций а также их членов.

Законопроектом не предусматривается создание Национального общества саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, которое должно представлять собой объединение саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, и формироваться из представителей саморегулируемых организаций пропорционально численности их членов.

Законопроектом не четко прописаны механизмы обеспечения ответственности членов саморегулируемых организаций оценщиков, что в свою очередь потребует доработки данных положений ко второму чтению законопроекта.

Законопроект не содержит положений, регламентирующих условия перехода членов саморегулируемых организаций из одной в другую.

По мнению Комитета по собственности требуют конкретизации новеллы законопроекта об установлении органом правового регулирования особенностей формирования, размещения и расходования средств компенсационного фонда. В связи с тем, что компенсационные фонды являются основным защитным механизмом саморегулирования, Комитет считает, что вопросы формирования и размещения средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций должны быть урегулированы Федеральным законом, а вопрос использования должен относиться к ведению саморегулируемых организаций с учетом ограничений, установленных федеральным законом.

Проектом федерального закона не устанавливается перечень документов, представляемых некоммерческими организациями в уполномоченный федеральный орган для включения их в единый государственный реестр саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, так как данные полномочия отнесены к определению органом правового регулирования, что противоречит концепции саморегулирования. Указанный перечень по мнению Комитета должен устанавливаться федеральным законом и является единым для всех некоммерческих организаций изъявивших желание приобрести статус саморегулируемых организаций, с учетом специфики деятельности кадастровых инженеров.

Комитет также отмечает, что законопроект (в первую очередь, его заключительные и переходные положения) не создает четких условий и не предусматривает конкретных правовых механизмов объединения сведений технического учета зданий, строений, сооружений и Единого государственного реестра земель, не определяет сроки передачи информации по ранее учтенным объектам от организаций, осуществлявших технический и кадастровый учет, специально уполномоченному органу.

Данные вопросы предполагается урегулировать на уровне подзаконных актов Правительства РФ или, по его поручению, уполномоченного федерального органа. Тем самым применение положений законопроекта ставится в зависимость от наличия подзаконного (ведомственного) акта.

В настоящее время государственный земельный кадастр ведется как на бумажных, так и на электронных носителях, с применением гео- и автоматизированных информационных систем, иного специального программного обеспечения. В отличие от земельного кадастра, применение программных средств в сфере технического учета зданий, строений, сооружений не получило широкого распространения. В этой связи непонятно, каким образом и в какие сроки будет производиться формирование единой информационной системы по объектам недвижимости. Очевидно, этот вопрос также будет регламентирован ведомственными актами. Между тем Законопроект не содержит на этот счет каких-либо специальных правил. Тем самым, в случае его принятия, для объединения данных по ранее учтенным объектам не будет создано необходимой юридической основы.

Законопроект предполагает использование устаревших и не соответствующих современному уровню развития технических средств способы определения координат и не учитывает возможность применения таких систем, как GPS и ГЛОНАС для спутникового определения координат, которая безусловно должна быть отражена по тексту законопроекта.

В целом, анализ положений Законопроекта (о порядке ведения кадастра недвижимости, необходимости разработки и утверждения специальных методик оценки, правил ее проведения, стандартов оценки, полномочиях специального государственного органа в сфере кадастрового учета, порядке деятельности подведомственных ему организаций, классификаторе правовых зон, использовании единой открытой государственной системы координат, профессиональных стандартах деятельности кадастровых инженеров, порядке обжалования результатов оценки, порядке установки межевых знаков, хранении, обработки и предоставлении сведений кадастра, и т.д.) позволяет сделать вывод, что для введения предусмотренных Законопроектом норм потребуется принятие более 30 подзаконных актов, из которых значительная часть - постановления Правительства РФ.

Учитывая, что при этом также потребуется приведение ранее изданных ведомственных правовых актов (Роскомзема, Росземкадастра, Госстроя РФ), регулирующих техническую инвентаризацию, межевание объектов землеустройства и государственный земельный кадастр, общее число подзаконных актов, необходимых для введения норм Законопроекта, в несколько раз превысит указанную цифру.

Действующие правила и методики государственной кадастровой оценки земель предусматривают определение кадастровой стоимости методами массовой оценки, на основании целевого назначения земельных участков, функционального использования, местоположения (земли поселений), капитализации расчетного рентного дохода (земли сельскохозяйственного назначения), рыночной стоимости. Соответственно данные кадастровой оценки могут существенно отличаться от рыночной стоимости земельных участков.

Законопроект также предусматривает определение кадастровой стоимости объектов недвижимости методами массовой оценки, но исключительно на основе рыночной стоимости. При этом в соответствии с законопроектом результаты кадастровой оценки могут быть утверждены только в случае, если определенная по результатам оценки кадастровая стоимость равна рыночной стоимости объекта оценки.

Из законопроекта не ясно, на основании каких данных будет уплачиваться земельный налог (налог на недвижимость) после государственной регистрации права на объект, не прошедший процедуру кадастровой оценки. В законе четко не прописано, кем, в какой срок и за счет каких средств после постановки объекта на кадастровый учет должна инициироваться его оценка.

Так, если согласно законопроекту формирование объекта учета осуществляется кадастровыми инженерами, привлекаемыми заинтересованными физическими или юридическими лицами на основании договора подряда, то кадастровая оценка проводится по решению представительного органа государственной власти субъекта Федерации специальными оценщиками, привлекаемыми в порядке, предусмотренном законодательством о закупках для государственных или муниципальных нужд. Причем, оценка проводится не чаще, чем 1 раз в три года (ст. 24 Законопроекта) по уже учтенным объектам недвижимости.

Представляется неверным и концептуальный подход Законопроекта к механизму установления кадастровой стоимости.

Так, государственный орган может утверждать параметры (критерии), необходимые для оценки, и (или) средние показатели кадастровой стоимости, но не конкретную кадастровую стоимость того или иного объекта, как это, по сути, предлагается Законопроектом.

Например, согласно ст. 66 Земельного кодекса РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), но не кадастровую стоимость каждого объекта недвижимости.

Кроме того, сомнительным представляется и реализуемость положений законопроекта о публикации в средствах массовой информации данных о кадастровой оценке всех объектов недвижимости, учтенных на момент ее проведения в силу больших затрат на опубликование такого объема информации. Представляется целесообразным размещать такую информацию на определенном сайте в сети "Интернет".

Требование законопроекта об обязательном предоставлении для оспаривания решений об утверждении кадастровой оценки документов, подтверждающих ошибочность ее результатов, затрудняет обжалование результатов оценки, так как ошибочность оценки может быть установлена только после исследования ее результатов компетентными органами, специалистами.

Определение ряда понятий, используемых в законопроекте, в частности межевого знака, опорной межевой сети не соответствуют содержанию данных понятий, принятых в законодательстве о землеустройстве. Юридически некорректным является определение государственного кадастра недвижимости как систематизированного свода сведений и документов, поскольку сведения представлены именно в документальной форме и в этой связи нет необходимости использования двух однородных понятий.

Механизм формирования единого объекта кадастрового учета, особенно на первоначальных этапах введения новой системы, существенно усложнит процедуру оформления прав на недвижимое имущество.

В этой связи, до принятия законопроекта, целесообразна отработка его положений в порядке эксперимента на ограниченной территории. Порядок проведения и основные параметры подобного эксперимента могут регулироваться постановлением Правительства РФ, но не федеральным законом.

С учетом вышеизложенного Комитет по собственности поддерживает концепцию проекта федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом необходимости доработки законопроекта в процессе подготовки ко второму чтению в аспекте замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский