Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам от 12 октября 2006 г. на проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам от 12 октября 2006 г.
на проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Помимо норм, направленных на регулирование порядка ведения государственного кадастра недвижимости и порядка проведения государственной кадастровой оценки недвижимого имущества, в законопроекте сделана попытка урегулировать порядок формирования объектов кадастрового учета (земельных участков, объектов капитального строительства, помещений, сложных недвижимых вещей и правовых зон) и законодательно закрепить требования к лицам, осуществляющим формирование недвижимого имущества. Законопроект содержит идею об объединении учета всех недвижимых вещей, что должно приветствоваться, но эта идея оказалась не реализованной.

В связи с этим необходимо отметить ряд недостатков законопроекта:

1. Он содержит в себе нормы, которые сегодня регулируются разным законодательством, как по характеру правоотношений, так и по кругу лиц. Например, если для деятельности по кадастровому учету характеры распорядительные отношения, то регулирование деятельности кадастровых инженеров можно отнести к гражданско-правовым отношениям, а регулирование кадастровой оценки недвижимого имущества - к налоговым отношениям.

Такой подход можно будет считать оправданным только при условии, что законопроект преследует одну цель - упрощение и удешевление порядка кадастрового учета объектов недвижимости.

К сожалению законопроект вообще, не только формально в тексте проекта, но и по существу не содержит целей и задач правового регулирования по упрощению и удешевлению порядка кадастрового учета объектов недвижимости. Отсутствие целей делает сбивчивой логику законопроекта и не позволяет решать неурегулированные сегодня вопросы, исходя из общего замысла комплексного решения проблемы.

Такие вопросы, как необходимость и целесообразность в любых случаях определять координаты границ, устанавливать законом нормативы точности геодезической съемки границ до 0,10 м для земельных участков и местоположения стен и внутренних перегородок в помещениях с точностью до 0,05 м, или учет и соблюдение взаимных интересов собственников объектов недвижимости и государства, ответственность кадастровых инженеров и взаимодействие их с иными государственными органами можно решить совершенно различными способами в прямой зависимости от поставленных целей.

2. В главе 6 законопроекта устанавливается порядок проведения кадастровой оценки объектов недвижимости на основании абсурдного толкования понятия "кадастровая стоимость объекта недвижимости", установленного в статье 2.

По мнению разработчиков законопроекта кадастровая стоимость объекта недвижимости это не физическая величина стоимости, выраженная в рублях за 1 кв. м. или в рублях за объект недвижимости в целом, а "специальный способ определения стоимости объекта недвижимости методами массовой оценки". Под такое определение скорее попадает термин "кадастровая оценка", а не "кадастровая стоимость".

В соответствии со статьей 24 законопроекта кадастровая оценка объектов недвижимости осуществляется оценщиками, имеющими документ о квалификации в области кадастровой оценки, по договору с органами власти субъектов Российской Федерации. Данная норма не учитывает, что объекты недвижимости находятся не только в частной собственности, но и в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и по этому работы по кадастровой оценке земель должны осуществляться за счет бюджетов всех уровней.

Привлеченный оценщик представляет отчет об определении кадастровой стоимости объектов недвижимости. Учитывая, что кадастровая оценка, в отличии от рыночной оценки, должна проводиться не по отдельным объектам, а носить массовый характер, в законопроекте целесообразно отразить эту особенность - оценщик должен определять кадастровую стоимость по группе объектов, объединенных одной категорией земель, их разрешенным видом использования, видом деятельности, размещением в населенном пункте или зоне. Это значительно удешевит оценочные работы.

Положения пункта 4 статьи 26 устанавливают, что отчет оценщика отклоняется, если кадастровая стоимость объекта не отличается либо несущественно отличается от рыночной стоимости объекта. В пункте 2 статьи 27 наоборот утверждается, что основанием для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости являются значительные отличия между кадастровой стоимостью и рыночной стоимостью объекта. Поэтому совершенно не понятно какую цель законопроект ставит перед оценщиком.

Кадастровая стоимость (пункт 4 статьи 24) определяется на основании сведений о объекте недвижимости, содержащихся в государственном кадастре, а обжаловать ее собственник объекта сможет только в случае, если за свой счет изготовит кадастровый паспорт объекта, даже если объект был поставлен на кадастровый учет на основании кадастрового плана участка или декларации либо технического паспорта на строение. Кроме того, необходимо еще за свой счет нанять независимого оценщика, который определит рыночную стоимость объекта. Такая норма законопроекта совершенно не защищает права и интересы собственника объекта.

3. Законопроект не содержит каких-либо норм, регулирующих порядок формирования объектов капитального строительства, хотя любое описание объектов недвижимости должно являться предметом регулирования законопроекта.

В связи с этим никак не решены вопросы - степени, качества и порядка описания объектов капитального строительства, не решены вопросы упрощения и удешевления технической инвентаризации.

Наоборот, предлагается в обязательном порядке указывать местоположение зданий на земельном участке с точностью до 0,10 м в городах и 0,20 м в иных поселениях и даже на садовых, дачных и огородных участках, что повлечет удорожание работ по описанию объектов недвижимости.

4. Законопроект устанавливает новый вид документов - кадастровый паспорт объекта, на основании которого будет осуществляться регистрация прав.

Это противоречит концепции Федерального закона от 30.06.2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", в котором установлено, что регистрация прав осуществляется на основании кадастрового плана земельного участка, в том числе кадастрового плана ранее учтенного земельного участка, декларации или технического паспорта на объект капитального строительства.

Кроме того, пункт 3 статьи 35 законопроекта обязывает органы кадастрового учета уведомлять правообладателей объектов недвижимости о необходимости представления ими недостающих сведений о ранее учтенном объекте недвижимости, то есть все граждане и юридические лица должны будут дополнительно представить кадастровый паспорт объекта, хотя права на этот объект уже ранее зарегистрированы.

5. В законопроекте отсутствует правило об описании в качестве сложной вещи совокупности недвижимого имущества, принадлежащих одному лицу на условиях собственности, объединенных одним разрешенным видом использования и выступающих совместно в обороте, например, дом и земельный участок, несколько полей одного крестьянского (фермерского) хозяйства, приусадебный и полевой участок личного подсобного хозяйства и т.п.

6. Следует иметь в виду, что описание объекта недвижимости, возведенного трудом человека и описание земельных участков - не должно быть одинаковым. В строениях существующие физические границы (стены и перегородки), как правило, отождествляются с границами юридическими, а техническое описание строений просто закрепляет их местоположение на бумаге. В ходе проведения землеустройства новые границы не только описываются, но и устанавливаются. Это означает, что формирование земельных участков должно происходить по особым правилам.

7. Не сделана попытка решить вопросы по информационному обмену сведениями между органами кадастрового учета и регистрации прав - главному и первому шагу к работе "единого окна" по кадастровому учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимости.

8. В отличии от действующего Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в законопроекте не ясны порядок рассмотрения заявлений о кадастровом учете, основания и пределы проверки представленных документов, а основания для отказа в проведении кадастрового учета крайне расплывчаты. В связи с этим возникает тревога, что данный законопроект еще более усугубит волокиту и злоупотребления в органах кадастрового учета.

9. В статье 7 законопроекта установлен закрытый перечень работ, которые могут выполняться по договору подряда о формировании объекта недвижимости. Однако следует иметь в виду, что в зависимости от сложности работ и потребностей заказчика по договору, данные работы могут быть осуществлены не в полном объеме, и, напротив, остались неохваченными иные виды работ, которые могут быть заказаны кадастровому инженеру (например, проведение отдельных геодезических работ или составление проекта).

10. Введение в законопроект требования об обязательном установлении межевых знаков по границам земельного участка на местности и определение их координат приведет к значительному удорожанию работ по формированию земельного участка, а в отдельных случаях (проведение работ в пустынных районах или в районах Крайнего Севера, высокогорья) и к невозможности исполнения этого требования.

11. Статьи 7 - 10 законопроекта о формировании объектов кадастрового учета необходимо исключить, так как они дублируют в искаженном виде статью 6 другого внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта N 330901-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования проведения землеустройства", в котором по данному вопросу дана новая редакция статей 18.1 - 18.24 Федерального закона "О землеустройстве".

12. В соответствии с законопроектом формирование земельных участков начинается с подготовительных работ, в рамках которых осуществляется разработка проекта границ земельных участков. Вместе с тем, на практике отсутствует необходимость разработки проекта границ земельных участков в случаях проведения простого землеустройства, например, упорядочение границ и восстановления границ земельных участков. Это еще одно обстоятельство, приводящее к удорожанию землеустройства.

13. К недочетам законопроекта по регулированию процедуры согласования местоположения границ земельных участков можно отнести следующие:

к числу лиц, которые участвуют в согласовании местоположения границ земельных участков, отнесены исключительно лица, обладающие вещными правами на смежные земельные участки, что лишает арендаторов возможности защищать свои права. При том, что в настоящее время более 90 млн. га арендуются у частных лиц или у государства. Также имеются и иные законные интересы не приравненные к вещным правам - наличие чужой недвижимости на земельном участке, доверительное управление и т.п.;

не решен вопрос, чем отличаются и какое значение имеют применяемые термины "согласование заинтересованного собственника", а какое - "мнения иных заинтересованных лиц";

к возражениям, которые признаются обоснованными при согласовании местоположения границ, отнесены исключительно возражения, свидетельствующие, что проект границ земельных участков составлен с нарушением требований законодательства и нарушает законные интересы лиц, обладающих вещными правами на смежные земельные участки. При этом требования к оформлению проекта границ земельных участков, порядку его составления, согласования и утверждения не установлены ни в действующем законодательстве, ни в законопроекте. Не раскрывается также в чем заключается понятие "нарушение законных интересов лиц, обладающих вещными правами на смежные земельные участки".

14. Представленный в законопроекте достаточно ограниченный перечень обоснованных возражений угрожает тем, что формирование новых земельных участков из исходных, обремененных правами землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, может происходить без учета их мнения.

15. В соответствии с законопроектом заинтересованные лица извещаются о предстоящем согласовании путем вручения им или их представителям извещения о проведении согласования или направления извещения по почте с уведомлением о вручении по адресу, указанному в Государственном кадастре недвижимости. Данное положение законопроекта невозможно исполнить без внесения изменений в закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которым сведения о зарегистрированных правах и ограничениях (обременениях) прав на земельные участки, сведения об адресе для связи с правообладателем предоставлялись бы регистрационными палатами в адрес органа кадастрового учета.

16. Предусмотренная законопроектом процедура согласования местоположения границ земельных участков может быть реализована лишь при согласовании местоположения границ вновь образуемых земельных участков и не охватывает случаев упорядочения границ существующих земельных участков, поскольку при упорядочении границ необходимо принимать в учет признаки сложившегося землепользования.

17. Статья 8 законопроекта, определяющая особенности формирования земельных участков, не рассматривает вопросов формирования земельных участков, представляющих собой единые землепользования.

18. В законопроекте устанавливаются полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере проведения государственного кадастрового учета (орган кадастрового учета), организаций, подведомственному этому органу (организации кадастрового учета), органа в области нормативно-правового регулирования в сфере проведения государственного кадастрового учета (орган правового регулирования) и органа в сфере контроля за оценочной деятельностью. Однако в статье 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, распределяет функции между ними и утверждает положение о них. Поэтому в отношении всех перечисленных органов необходимо записать общую формулировку - "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти" без указания сферы его деятельности.

19. Согласно статье 21 законопроекта кадастровый паспорт объекта недвижимости (выписка из сведений государственного кадастра недвижимости) выдается лицам, обладающим вещными правами на объект недвижимости, за плату, которая взимается в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации. Согласно пункту 2 статьи 22 действующего Федерального закона "О государственном земельном кадастре" такие выписки и кадастровые планы земельных участков предоставляются бесплатно. Целесообразно действующую норму не менять.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам считает возможным поддержать принятие проекта федерального закона N 322152-4 "О государственном кадастре недвижимости" в первом чтении при условии учета ко второму чтению высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Г.В. Кулик