Заключение на проект федерального закона N 335245-4 "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 29 сентября 2006 г. N вн.2.2-1/3057
по проекту федерального закона N 335245-4 "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Изучив проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

1. Основные положения данного законопроекта включены в проект федерального закона N 90000649-2 "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти", внесенный Правительством Российской Федерации и принятый Государственной Думой 19 апреля 2000 года в первом чтении. В связи с этим отмечаем, что в случае, если по мнению ответственного комитета подготовка указанного законопроекта к рассмотрению во втором чтении нецелесообразна, он вправе внести на рассмотрение Государственной Думы мотивированное предложение об отклонении законопроекта в соответствии с частью 9 статьи 121 и статьей 123.1 Регламента Государственной Думы.

2. Представленный законопроект (пункт 1 и 2 части 5 статьи 4) предлагает ограничить в течении календарного года продолжительность выплаты пособия по временной нетрудоспособности в случае необходимости осуществления ухода за больным ребенком, что изменяет права граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, по сравнению с действующим законодательством. Кроме того, из законопроекта неясно, будет ли такое ограничение касаться конкретного случая нетрудоспособности (длительности ухода за ребенком не более срока - 60 календарных дней), либо данное ограничение относится к каждому конкретному застрахованному лицу (родителю или лицу его заменяющему), который не вправе получать пособие по временной нетрудоспособности более этого срока, но в совокупности уход за больным ребенком может превышать этот срок (например, сначала один работающий родитель получает пособие по временной нетрудоспособности по уходу за больным ребенком в течении 60 календарных дней, а затем - другой еще на 60 календарных дней).

3. Как следует из пояснительной записки законопроектом предусматривается изменение прав только тех категорий граждан, которые впервые поступили на работу после 1 января 2007 года. Вместе с тем, предложенное содержание статьи 15 законопроекта, касающееся переходных положений введения норм законопроекта в силу, не позволяет достичь этой заявленной цели законопроекта, поскольку условием применения положений ранее действующего законодательства ставится в зависимость от возникновения до 1 января 2007 года права на пособие по временной нетрудоспособности. Следует иметь в виду, что согласно статьям 7 и 8 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" право на пособие по временной нетрудоспособности возникает только в случае наступления соответствующего страхового случая (временной нетрудоспособности), поэтому предлагаемая статья 15 законопроекта будет распространяться только на граждан, у которых временная нетрудоспособность наступила до 1 января 2007 года и чьи трудовые отношения возникли до указанной даты.

Полагаем, что в статье 15 законопроекта условие применения норм ранее действующего законодательства следует соотносить с моментом (датой) возникновения отношений по обязательному социальному страхованию (см. статью 9 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования"), а не с моментом возникновения права на страховое обеспечение, как это предусматривается в законопроекте.

4. Предложенные в данном законопроекте (статьи 4 и 5 и часть 2 статьи 9) новые порядки обеспечения пособием по временной нетрудоспособности и пособием по беременности и родам (порядок определения их размеров в зависимости от продолжительности общего трудового стажа, ограничение продолжительности выплаты пособий в течении календарного года, установление их максимальных размеров) требуют внесения соответствующих изменений в те законодательные акты Российской Федерации, в которых установлены порядок и размеры выплаты указанных видов страхового обеспечения для отдельных категорий граждан (например, пункты 1 и 6 части первой статьи 14, пункт 2 части первой статьи 15, пункт 13 части первой статьи 18, пункт 2 части первой статьи 25 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", статью 10 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", подпункт 14 пункта 1 статьи 14 Федерального закона "О ветеранах", пункт 9 статьи 2 и пункт 2 части второй статьи 4 Федерального закона "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", часть первую статьи 21 Федерального закона "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", статью 9 Федерального закона "О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием", статью 9 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях"). В связи с этим обращаем внимание, что соответствующий законопроект, предполагающий внесение таких изменений в законодательные акты Российской Федерации, на рассмотрение Государственной Думы не представлен, поэтому становится неясным, как следует соотносить положения законопроекта с нормами действующего законодательства по данному вопросу.

Что же касается нового порядка определения размера пособия по временной нетрудоспособности для граждан, пострадавших в результате несчастного случая на производстве или страдающих профессиональными заболеваниями (такой же порядок как и для всех категорий граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, в зависимости от продолжительности общего трудового стажа), то его введение в рамках представленного законопроекта противоречит как концепции Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях", так и концепции представленного законопроекта.

Пособие по временной нетрудоспособности, назначаемое в связи с несчастным случаем на производстве или возникновением профессионального заболевания, включено в состав возмещения вреда, причиненного здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору, и является его соответствующим видом (см. статью 8 указанного Федерального закона). Согласно этому же Федеральному закону, являющимся базовым законом о конкретном виде обязательного социального страхования, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях осуществляется только за счет страховых взносов на указанный вид страхования без привлечения средств по уплате единого социального налога, поэтому и в законопроекте предусматриваются исключительные нормы в части источника финансирования пособий по временной нетрудоспособности от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (абзац второй части 2 статьи 2 проекта), установления максимального размера пособия по временной нетрудоспособности (часть 6 статьи 5).

Исходя из изложенного, полагаем, что изменять объем конкретного вида обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве возможно только путем внесения изменений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях", которые можно предусмотреть в рамках проекта федерального закона N 335246-4 "О внесении изменений в статьи 11 и 18 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

5. Законопроектом предусматривается порядок установления и выплаты пособия по беременности и родам, установления его максимального размера и порядок применения районного коэффициента к максимальному размеру пособия по беременности и родам. Вместе с тем, регулирование указанных отношений относится к предмету Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", который устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей в связи с их рождением и воспитанием. Кроме того, законопроектом предлагается иное правовое регулирование в части определения размера этого пособия, чем это установлено в статье 8 указанного Федерального закона. Так, в части 2 статьи 9 законопроекта предусматривается, что застрахованной женщине, имеющей общий трудовой стаж менее 6 месяцев, пособие по беременности и родам будет назначаться в размере минимального размера оплаты труда, что не соответствует положениям базового Федерального закона. Отмечаем также, что единообразный подход к определению размеров пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности родам с использованием минимального размера оплаты труда входит в противоречие со статьей 3 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", согласно которой минимальный размер оплаты труда применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, а не пособий по беременности и родам.

6. Отмечаем также, что наличие в статье 1 законопроекта формулировки "иные категории лиц, которые подлежат обязательному социальному страхованию" не означает включение в законопроект всех категорий граждан, за деятельность которых уплачиваются налоги и (или) страховые взносы, зачисляемые в Фонд социального страхования Российской Федерации, поскольку в законопроекте (статья 12) отсутствуют нормы, касающиеся исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам для таких категорий лиц как, например, лица, добровольно вступающие в отношения по обязательному социальному страхованию, священнослужители, члены производственных кооперативов и др.

7. Законопроект подготовлен без учета новых норм, появившихся в законодательстве Российской Федерации. Так, законопроектом (статьи 4 и 10) предусматривается прекращение выплаты пособия по временной нетрудоспособности до восстановления трудоспособности или до установления инвалидности. Вместе с тем, в отличие от ранее действовавшего пенсионного законодательства признание лица только инвалидом без одновременного определения у него степени ограничения способности к трудовой деятельности не является условием назначения пенсии по инвалидности (см. статью 8 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и 12 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"). Таким образом, предлагаемое основание прекращения выплаты пособия по временной нетрудоспособности (установление инвалидности) не согласуется со статьей 1 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования", где дано определение понятия "обязательное социальное страхование", включающего в себя меры, направленные на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального положения работающих граждан при наступлении страхового случая (временной нетрудоспособности).

8. Законопроектом (часть 6 статьи 5 и часть 3 статьи 9) устанавливаются максимальные размеры пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам в твердой денежной сумме. При этом показатель денежного эквивалента (15 000 рублей) сохранен в прежней сумме, что и в 2006 году. В связи с этим отмечаем, что предлагаемые максимальные размеры указанных видов пособий исключают основание их индексации как в 2007 году, так и в последующие годы в связи с отсутствием критерия такой индексации (например, темп роста инфляции).

9. Статья 2 данного законопроекта, устанавливающая финансирование выплаты пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам только за счет средств работодателя и средств Фонда социального страхования Российской Федерации, входит в противоречие со статьей 3 проекта федерального закона N 335240-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год", предусматривающей финансирование пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам для граждан, пострадавших в результате радиационных катастроф, за счет средств федерального бюджета, а этот источник выплаты (средства федерального бюджета) в законопроекте не поименован. Отмечаем, что и в ведомственной структуре расходов федерального бюджета и в распределении ассигнований из федерального бюджета (см. приложения 10 и 49 к проекту федерального закона N 335233-4 "О федеральном бюджете на 2007 год"), содержится указание о передаче средств федерального бюджета, целевым назначением которых являются расходы, связанные с финансированием пособий по временной нетрудоспособности гражданам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных катастроф. Полагаем, что устранение указанной несогласованности возможно путем введения в статью 2 законопроекта новой части 4 следующего содержания:

"4. Пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам в размерах сверх установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании, предусмотренных законами Российской Федерации и федеральными законами отдельным категориям застрахованных лиц, выплачиваются за счет средств федерального бюджета, передаваемых Фонду социального страхования Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год."

10. Законопроектом (статья 5 и часть 2 статьи 9) предлагается размеры пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам определять в зависимости от продолжительности общего трудового стажа застрахованного лица. Однако понятие общего трудового стажа, изложенное в статье 14 законопроекта, по своему содержанию является понятием страхового стажа, который и должен применяться в рамках обязательного социального страхования согласно статье 3 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования".

11. Содержание части 3 статьи 1 законопроекта, устанавливающей порядок обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам лиц, осужденных к лишению свободы и привлеченных к оплачиваемому труду, не относится к предмету правого регулирования этой статьи законопроекта, определяющей только круг лиц, имеющих право на указанные виды страхового обеспечения. Полагаем, что смысловое содержание, предлагаемое в части 3 статьи 1 законопроекта, должно быть изложено в виде самостоятельной статьи этой главы законопроекта.

12. Редакцию пункта 3 части 1 статьи 3 законопроекта в отношении обеспечения застрахованных лиц пособием по временной нетрудоспособности в случае карантина следует согласовать с частью девятой статьи 20 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливающей условие возникновения право на пособие по временной нетрудоспособности при карантине.

13. В пункте 1 части 5 статьи 4 законопроекта неясно, о каких "исключительных случаях" идет речь, и кто их будет определять.

14. В части 5 статьи 5 законопроекта следует уточнить, распространяется ли его действие на пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием. Отмечаем, что в части ограничения максимальным размером пособия по временной нетрудоспособности по указанным причинам сделано исключение (см. часть 6 этой статьи).

15. Статьей 7 (пункт 1) законопроекта установлено, что основанием для отказа в назначении застрахованному лицу пособия по временной нетрудоспособности является умышленное причинение вреда своему здоровью. Вместе с тем, законопроект не предусматривает, кто будет определять, что застрахованное лицо умышленно причинило вред своему здоровью.

16. Редакцию пункта 3 статьи 7 следует привести в соответствие с частью третьей статьи 76 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой в период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется, а не приостанавливается.

17. Редакция пункта 4 статьи 7 законопроекта содержит внутреннее противоречие. Принудительное лечение по определению суда является принудительной мерой уголовно-правового и медицинского характера, которая назначается судом лицам, совершившим преступление (раздел 6 Уголовного кодекса Российской Федерации), что само по себе исключает выдачу больничного листа. Однако назначение принудительного лечения по определению суда предусмотрено только в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами той или иной степени, что по смыслу пункта 4 статьи 7 законопроекта дает указанным лицам право на получение пособия по временной нетрудоспособности.

18. Редакция пункта 5 статьи 7 законопроекта требует изменения, поскольку в ней присутствует неясность в вопросе: является ли основанием для отказа в назначении пособия по временной нетрудоспособности совокупность условий - арест и проведение судебно-медицинской экспертизы, или для отказа в назначении пособия достаточно, например, проведение судебно-медицинской экспертизы. Если перечисленные условия являются отдельными и самостоятельными основаниями к отказу в назначении пособия, то отмечаем следующее.

Словосочетание "нахождение под арестом" используется в действующем Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - УПК РФ) только в сочетании со словом "домашним", то есть лицо может находиться только под домашним арестом (пункт 6 статьи 98 и статья 107 УПК РФ). Мера пресечения в виде временного ограничения свободы и помещения лица в специальное учреждение называется заключением под стражу (пункт 7 статьи 98 и статья 108 УПК Российской Федерации). В административном законодательстве Российской Федерации применяется термин "административный арест", который обозначает один из видов административного наказания (подпункт 6 пункта 1 статьи 3.2 и статья 3.9 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). В связи с изложенным, следует уточнить какой из видов ареста или содержания под стражей лишает гражданина права на получение пособия по временной нетрудоспособности.

Проведение судебно-медицинской экспертизы назначается определением суда или следственных органов и не относится к страховым случаям, то есть к случаям временной нетрудоспособности. Если имелось в виду, что основанием к отказу в назначении пособия является наступившая в период проведения судебно-медицинской экспертизы болезнь гражданина, то редакция проектного положения пункта 5 статьи 7 законопроекта требует корректировки.

19. Статью 12 законопроекта в части исчисления пособия по беременности и родам только из среднего заработка следует привести в соответствие с положениями статьи 8 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", предусматривающей установление этого пособия в размере среднего заработка (дохода) по месту работы.

20. В части 4 статьи 12 необходимо уточнить о каких "особенностях" порядка исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, которые будут определяться Правительством Российской Федерации идет речь, так как в частях 1-3 этой статьи уже определен порядок исчисления указанных пособий.

21. Положение части 4 статьи 13 законопроекта в части слов "злоупотреблений со стороны получателя" следует согласовать с пунктом 4 статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации. Кроме того, обращаем внимание, что в законопроекте отсутствует статья, предусматривающая ответственность за достоверность сведений, необходимых для назначении и выплаты пособий.

22. К представленной редакции законопроекта имеются замечания юридико- технического характера:

В тексте нормативного правового акта не должны присутствовать структурные единицы не содержащие нормативных предписаний или дефиниций, поэтому преамбулу и данном законопроекте необходимо исключить.

Пункт 3 части 2 статьи 1 законопроекта дополнить словами "(далее - Федеральный закон "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан")".

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует либо нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи, либо "подтягивать" к первому абзацу (чтобы часть статьи имела только один абзац, начинающийся с прописной буквы). Иными словами, часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико- технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта и при его применении.

Требуется привести в соответствие с вышеизложенным структуру статей 2, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 14 законопроекта, скорректировав внутренние ссылки на структурные единицы статей, если это необходимо.

В части 3 статьи 2 законопроекта слова "от 31 декабря 2002 года N 190-ФЗ" исключить.

Наименование глав 2 и 4 необходимо выровнять.

В наименовании главы 5 слова "и переходные" исключить.

В наименовании статьи 15 законопроекта слово "Переходные" заменить словом "Заключительные".

23. По законопроекту имеются и иные замечания, которые переданы в Комитет в рабочем порядке и могут быть устранены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев