Законодательство Российской Федерации в борьбе против терроризма (Д.Г. Белявский, "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Законодательство Российской Федерации в борьбе против терроризма

Актуальность обозначенной в названии статьи проблемы обусловлена многократным усилением деятельности террористических организаций, которая имеет своим результатом огромное число человеческих жертв и многомиллионные убытки, связанные с последующим восстановлением разрушенных инженерных и транспортных систем, нормализацией работы учреждений, предприятий и организаций.

Следует отметить, что число террористических организаций увеличивается с каждым годом, укрепляется их мощь, техническое оснащение и финансирование. Многие государства мира ведут недостаточно эффективную борьбу с терроризмом, делая основной акцент на использование силовых методов, ведение боевых действий, контртеррористические операции, а также меры уголовного и уголовно-процессуального, т.е. репрессивного, карательного характера, направленные на осуждение к длительным срокам заключения лиц, виновных в терроризме. Указанные меры, как показывает практика многих государств мира, в том числе России, приводят к разрастанию и укреплению терроризма, многократному увеличению численности террористических организаций, привлечению ими в свою структуру все большего количества людей, включая молодежь. Во многом указанные обстоятельства вызваны несовершенством законодательства, связанного с осуществлением мер борьбы с терроризмом.

Громкие теракты современности, их страшные последствия свидетельствуют о неблагополучной ситуации во всем мире, что, на наш взгляд, связано прежде всего с наиболее выраженной поляризацией экономического и жизненного уровня людей в различных странах и континентах. Экономическая политика развитых стран, направленная на улучшение уровня жизни собственных граждан, нередко оборачивается военными конфликтами для стран, богатых природными ресурсами, где уровень жизни людей во много раз ниже. Военные действия США в Ираке вызвали ответную волну ненависти у граждан этой страны, поскольку был произведен захват месторождений нефти в целях как стабилизации экономики Штатов, так и сохранения баланса цен на мировом рынке горючего и газа.

Во многих государствах мира, например Испании, Франции, Северной Ирландии, России, также проживают национальные и этнические меньшинства, в течение продолжительного периода времени требующие предоставления им самостоятельности, активно используя в своей деятельности совершение террористических актов. При отсутствии гибкой политики по отношению к указанным меньшинствам, отрицании их значимости для государства и общества, как показывает практический опыт упомянутых выше государств, вооруженная борьба с террористической деятельностью определенных групп становится бесполезной, кровопролитной, так как взрывы и массовые захваты заложников происходят все чаще и чаще. Переговоры на уровне высокопоставленных лидеров государств с руководителями террористических организаций, уступки в политической борьбе по примеру Северной Ирландии и Великобритании свидетельствуют об эффективности указанного приема и ведут к многократному сокращению численности совершаемых терактов.

Религиозные основы деятельности террористических организаций в странах Ближнего Востока также во многом обусловлены иными интересами прежде всего экономическими и политическими. В указанных странах, например Йемене, государство, стремящееся сохранить стабильность в стране, вынуждено идти на компромисс с лидерами подобных группировок, предоставляя им важные государственные посты и дополнительные привилегии.

Таким образом, неэффективные методы борьбы с терроризмом силовыми, военными способами постепенно должны заменяться более продуманными политическими, организационным, дипломатическими и правовыми решениями, направленными не только на нейтрализацию уже действующих террористических организаций, но и предотвращение появления новых.

В этой связи особую значимость приобретает проблема эффективности действующего антитеррористического законодательства е его роли и значении в борьбе с терроризмом.

Правовую основу борьбы с терроризмом в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон от 1 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", другие федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Спектр нормативных правовых актов, призванных регламентировать взаимоотношения государственных и местных органов, различных организаций и физических лиц в сфере борьбы и противодействия терроризму как угрозе безопасности личности, общества и государства, достаточно широк.

Базовым законом в Российской Федерации, направленным на борьбу с терроризмом, является Федеральный закон "О противодействии терроризму", который в ст. 2 закрепляет принципы противодействия терроризму. Это обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности, системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму. В данной статье основной является мысль о том, что более эффективным в настоящий момент является не борьба с терроризмом и его проявлениями, а предупреждение совершения террористических актов и появления террористов.

Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции, являются Федеральная служба безопасности РФ; Министерство внутренних дел РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба охраны РФ и Министерство обороны РФ. Субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, являются и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством РФ. Данный перечень установлен постановлением Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 660*(1). В него включены практически все органы исполнительной власти Российской Федерации, включая и Центральный банк РФ (Банк России). Федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы в субъектах Федерации, ответственные за участие в борьбе с терроризмом, в пределах своей компетенции разрабатывают и реализуют профилактические, режимные, организационные, воспитательные и иные меры предупреждения, выявления и пресечения террористической деятельности; создания и поддержания в необходимой готовности ведомственных систем противодействия совершению преступлений террористического характера; предоставления материально-технических и финансовых средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов, а также в иных формах исходя из потребностей в области борьбы с терроризмом.

Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму"*(2) предусмотрено образование Национального антитеррористического комитета, основными задачами которого являются:

- подготовка предложений Президенту РФ по формированию государственной политики в области противодействия терроризму, а также по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;

- координация деятельности по противодействию терроризму федеральных органов исполнительной власти, антитеррористических комиссий в субъектах Федерации, а также организация их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями;

- разработка мер по противодействию терроризму, устранению способствующих ему причин и условий, в том числе мер по обеспечению защищенности потенциальных объектов террористических посягательств.

Для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, в соответствии с решениями Президента РФ или решениями Правительства РФ могут создаваться антитеррористические комиссии на федеральном и региональном уровне. Положение о Федеральной антитеррористической комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2002 г. N 880*(3). В соответствии с п. 3 данного постановления основными задачами Комиссии являются:

1) выработка основ государственной политики в области борьбы с терроризмом в Российской Федерации и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению терроризма и осуществлению террористической деятельности;

2) анализ информации о состоянии терроризма и тенденциях его развития на территории Российской Федерации;

3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом, в целях достижения согласованности их действий по предупреждению, выявлению и пресечению террористических акций, а также выявлению и устранению причин и условий, способствующих подготовке и реализации террористических акций;

4) участие в международном сотрудничестве, в том числе в подготовке международных договоров Российской Федерации в области борьбы с терроризмом;

5) выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области борьбы с терроризмом.

В целях пресечения террористической акции, обеспечения безопасности физических лиц, обезвреживания террористов, а также минимизации последствий террористической акции в зоне террористической акции может быть проведена контртеррористическая операция. Однако из Федерального закона "О противодействии терроризму" неясно, какой орган полномочен принимать решение о начале такой операции по обезвреживанию террористов. Под контртеррористической операцией названный Закон понимает комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.

Для непосредственного управления контртеррористической операцией в соответствии с решением Правительства РФ создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности РФ или Министерства внутренних дел РФ в зависимости от того, компетенция какого федерального органа исполнительной власти будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции. Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями в субъекте (регионе) Российской Федерации возглавляет руководитель территориального органа (подразделения) того ведомства, компетенция которого будет преобладающей в проведении конкретной контртеррористической операции. В случае изменения характера террористической акции руководитель контртеррористической операции может быть заменен в соответствии с решением председателя соответствующей межведомственной антитеррористической комиссии. Порядок деятельности оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией определяется положением, утверждаемым председателем соответствующей межведомственной антитеррористической комиссии. Положение об оперативном штабе по управлению контртеррористической операцией разрабатывается на основании типового положения, утвержденного федеральной антитеррористической комиссией.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации выделяют необходимые для проведения контртеррористической операции, оружие и специальные средства, транспортные средства и средства связи, иные материально-технические средства.

Правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции является чрезвычайно жестким (ст. 11 Федерального закона "О противодействии терроризму"). В зоне проведения контртеррористической операции лица, проводящие указанную операцию, имеют право:

1) принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты либо по удалению граждан с отдельных участков местности и объектов, а также по отбуксировке транспортных средств;

2) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности;

3) задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

4) беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

5) производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

6) использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности;

7) использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию, или для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия.

Контртеррористическая операция считается оконченной, когда террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни и здоровью людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции. Решение об объявлении контртеррористической операции оконченной принимает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.

Огромное значение для обеспечения компенсациями лицам, участвующих в борьбе с терроризмом, имеют нормы Федерального закона "О противодействии терроризму", направленные на оказание материальной поддержки этим лицам. Так, правовой и социальной защите подлежат:

1) военнослужащие, сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, непосредственно участвующие (участвовавшие) в борьбе с терроризмом;

2) лица, содействующие на постоянной или временной основе государственным органам, осуществляющим борьбу с преступностью, в предупреждении, выявлении, пресечении террористической деятельности и минимизации ее последствий;

3) члены семей лиц, указанных выше, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием перечисленных лиц в борьбе с терроризмом.

В случае гибели лица, принимавшего участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции членам семьи погибшего и лицам, находящимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере 600 000 руб., назначается пенсия по случаю потери кормильца, а также сохраняются льготы на получение жилья, оплату жилищно-коммунальных услуг, если такие льготы имелись у погибшего. В случае если лицо, принимавшее участие в борьбе с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу выплачивается единовременное пособие в размере 300 000 руб. и назначается пенсия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При проведении контртеррористической операции на основании и в пределах, которые установлены законом, допускается вынужденное причинение вреда жизни, здоровью и имуществу террористов, а также иным правоохраняемым интересам. При этом военнослужащие, специалисты и другие лица, участвующие в борьбе с терроризмом, освобождаются от ответственности за вред, причиненный при проведении контртеррористической операции, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Важное значение в процессе пресечения деятельности террористических организаций имеет норма ст. 24 Федерального закона "О противодействии терроризму", в соответствии с которой организация признается террористической и подлежит ликвидации на основании решения суда. При ликвидации организации, признанной террористической, принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства. В случае признания судом Российской Федерации международной организации (ее отделения, филиала, представительства), зарегистрированной за пределами Российской Федерации, террористической запрещается деятельность данной организации на территории Российской Федерации, ее российское отделение (филиал, представительство) ликвидируется, а принадлежащее ему имущество и имущество указанной международной организации, находящиеся на территории Российской Федерации, конфискуются и обращаются в доход государства. Заявление о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность направляется в суд Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему прокурорами. Однако до настоящего времени отсутствуют законодательно определенные критерии и механизм признания организации террористической, а также правовые основания для конфискации средств такой организации, что существенно затрудняет на практике реализацию ст. 24 рассматриваемого Закона.

Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" направлен на своевременное выявление источников финансирования деятельности террористических организаций и его оперативное пресечение. В соответствии со ст. 6 данного Закона обязательному контролю со стороны банков, а также иных кредитных и финансовых организаций подлежат операции с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 руб., либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 000 руб., или превышает ее, а по своему характеру данная операция относится к определенному законом одному из нескольких видов операций. При совершении такой операции соответствующая организация обязана занести в специальную картотеку сведения, полностью идентифицирующие инициатора ее проведения, сохранить копии всех предоставляемых документов при оформлении сделки, а также предоставлять в уполномоченный орган Российской Федерации по борьбе с легализацией денежных средств, полученных незаконным путем, информацию о вышеупомянутых сделках. При наличии достаточных оснований, свидетельствующих, что контролируемая операция, сделка связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или с финансированием терроризма, уполномоченный орган направляет соответствующие информацию и материалы в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией. Кроме того, при наличии достаточной информации о переводе денежных средств, полученных незаконным путем, уполномоченный орган издает постановление о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом, на срок до пяти рабочих дней.

В постановлении Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 270 "О федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы"*(4), (разделе 3.3) содержались следующие положения. Главная цель борьбы с терроризмом заключается в создании и обеспечении эффективного функционирования единой государственной системы борьбы с терроризмом, позволяющей поддерживать высокую степень готовности правоохранительных органов и других заинтересованных министерств и ведомств по выявлению, предупреждению и пресечению фактов терроризма, а также ликвидации их последствий и своевременному раскрытию и расследованию указанных преступлений.

Основными задачами борьбы с терроризмом являлись:

1) проведение единой государственной политики, обеспечивающей своевременное выявление, устранение и нейтрализацию факторов, способствующих зарождению, распространению и развитию терроризма;

2) укрепление государственных органов, участвующих в предупреждении и пресечении актов терроризма, предоставление им соответствующих полномочий, улучшение их материально-технической оснащенности;

3) достижение высокой степени эффективности антитеррористических мероприятий, прежде всего за счет согласованности действий государственных органов, общественных объединений и граждан, развития международного и межгосударственного сотрудничества;

4) усиление ответственности за совершение актов террора.

Как показала практика применения норм указанного постановления, его цели в течение 1999-2000 гг., да и в последующие годы, не были достигнуты. Деятельность террористических организаций, их мощь, методы работы и последствия оказались настолько серьезными, что в настоящий момент необходимы серьезные меры по противодействию со стороны государственных структур функционированию террористических организаций в России.

Таким образом, наиболее разработанными на законодательном уровне методами в области борьбы с терроризмом в настоящее время в России являются: проведение контртеррористической операции, ликвидация организаций террористической направленности, пресечение источников финансирования такой деятельности при их выявлении. Однако из законодательного регулирования выпали меры социально-экономического и нравственно-культурного характера, направленные прежде всего на недопущение появления среди определенных групп людей идей террористического толка. Только указанные меры, на наш взгляд, являются самыми эффективными при разработке государственной политики в части противодействия терроризму.

Первой попыткой сформулировать правовые нормы, регулирующие не только применение силовых методов борьбы с деятельностью террористов, но и реализацию организационных мер по противодействию терроризму, стал Федеральный закон "О противодействии терроризму", который носит системный характер в вопросах регулирования вышеупомянутых правоотношений. Его разделы и главы, содержащие правовые нормы о реализации мер, направленных на общее противодействие терроризму, а также борьбу с ним, призваны наиболее рационально и грамотно использовать имеющиеся в Российской Федерации кадровые, материальные и финансовые ресурсы для создания эффективной системы противодействия терроризму.

Д.Г. Белявский,

аспирант Института международного права и экономики

им. А.С. Грибоедова

"Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3363.

*(2) Российская газета. 2006. 17 февр.

*(3) СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 5078.

*(4) СЗ РФ. 1999. N 12. Ст. 1484.