Акты президентов зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ (М. Роман, "Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Акты президентов зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ

Общее историко-правовое прошлое стран СНГ, сходные трансформации и демократические преобразования неизбежно порождали общие черты организации и функционирования института президентской власти*(1).

Так, во всех странах СНГ президенты наделены конституциями правом издавать собственные нормативные акты - указы и распоряжения. В конституциях Туркменистана и Узбекистана говорится также, что Президент издает и постановления*(2).

Для государств с парламентарной и полупрезидентской (полупарламентарной) формами правления (Италия, Испания, Турция, ФРГ, Франция, Португалия и др.) характерно наличие "делегированного законодательства". Этим термином обозначается система законодательных актов, принятая различными государственными органами на основе полномочий, переданных им парламентом или другими представительными органами государственной власти. Так, ту же юридическую силу, что и законы, имеют в некоторых странах нормативные акты, издаваемые в порядке замещения парламентов (декреты - законы Государственного совета во Вьетнаме, законодательные декреты и декреты - законы Правительства в Испании, ордонансы Президента Франции и т.п.)*(3). В этих странах давно вошло в обиход понятие "акты, имеющие силу закона". Конституционное законодательство оговаривает целый ряд условий, призванных поставить делегирование законодательных полномочий в жесткие правовые рамки и по возможности сохранить за парламентом последнее слово, что, впрочем, не всегда удается. Поэтому делегирование возможно только в том случае, если оно: предусмотрено конституцией; парламентское разрешение ограничивается конкретным сроком; определяется круг вопросов, на которые распространяются решения; акты делегированного законодательства обычно в последующем подлежат утверждению парламентом и осуществляются под его контролем, в результате чего парламент остается, по крайней мере формально, единственным органом, призванным издавать законы*(4).

Типичными примерами доминирования делегированного законодательства могут служить правовые системы Франции, ФРГ, Швейцарии, Италии*(5).

В странах СНГ нормативные акты, имеющие силу закона, принимаются главами государств - президентами. Исключение составляет Армения, где в соответствии со ст. 78 Конституции "в целях законодательного обеспечения программы деятельности Правительства Национальное Собрание может уполномочить Правительство на принятие имеющих силу закона постановлений, которые действуют в течение установленного Национальным Собранием срока и не могут противоречить законам". Но все-таки подписывает эти постановления Президент (ст. 78), который абсолютно самостоятельно, без одобрения Национального Собрания, назначает и освобождает премьер-министра и по его представлению - остальных членов Правительства (п. 4 ст. 55). Это в целом соответствует французской модели взаимоотношений высших органов власти и делегированного законодательства, что приближает Армению к классическим формам полупрезидентской республики*(6).

Акты, изданные в порядке делегирования законодательных полномочий от парламента другим государственным или негосударственным органам, подлежат обязательному контролю. Это парламентский, судебный и административный контроль. Иногда выделяются как самостоятельные виды: контроль со стороны заинтересованных "групп давления" или "групп интересов" и публичный контроль, осуществляемый со стороны широких слоев населения (путем публикации критических материалов в печати, выступлений с оценкой тех или иных актов по радио, телевидению).

Источники конституционного права зарубежных стран чрезвычайно разнообразны по форме и по значению в правовом регулировании осуществления государственной власти*(7).

Некоторые конституции зарубежных государств наделяют главу государства свойством безответственности, юридическим выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т.д.), исходящий от главы государства, приобретает юридическую силу только в том случае, если он получает "скрепу" (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без скрепы акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит юридической силы, если он не будет соответствовать воле правительства. Конституции содержат по этому поводу самые категорические предписания.

По конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо президенту, как в Мексике или в США, либо только правительству, как в России или Италии, либо главе государства и правительству, как в Египте и Перу.

На деле во многих странах глава государства лишь формально обладает исполнительной властью. В парламентарных республиках ее осуществляет правительство, по "совету" которого, а на деле - по указанию, президент издает свои акты. Как отмечалось, без контрасигнатуры премьер-министра (реже ответственного за выполнение акта министра) они недействительны. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Сравнительно-правовой анализ показывает, что президенты издают нормативные и ненормативные акты, в определенных случаях имеющие силу закона.

Особенности актов президентов зарубежных стран во многом зависят от формы правления. Таким образом:

- в парламентарной республике акты президента действительны только при контрасигнатуре, в президентской же республике, где существует жесткое разделение властей, президент издает только "исполнительные приказы", которые на деле могут иметь силу закона;

- акты президента, являясь подзаконными, недействительны при противоречии закону, при этом в парламентарной республике предусмотрен контроль парламента за ними (в том числе их утверждение в течение определенного срока);

- в законодательстве ряда стран предусмотрена возможность делегирования нормотворческих полномочий - нормативные правовые акты президента, принятые в рамках делегированных полномочий по общему правилу, должны наделяться юридической силой, равной силе актов, принимаемых делегирующим органом.

М. Роман,

ассистент кафедры государственного права

Института права Башкирского государственного университета

(г. Уфа)

"Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. N 2. 2005. С. 5.

*(2) Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Стешенко Л.А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М. 1999. С. 239.

*(3) Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 17.

*(4) Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 114, 115; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая. Т. 2. С. 475-477, 564, 565; Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 372, 373; Чиркин В.Е. Конституционное право: России и зарубежный опыт. С. 338; Энтин Л.М. Разделение властей. С. 34; См. также: Конституция Италии. Ст. 76; Конституция Португалии. Ст. 168, 172, 201; Конституция Франции. Ст. 38 // Конституции государств Европейского союза. М., 1999.

*(5) Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М. 2001. С. 477.

*(6) Гаджи-Заде Э.А. Конституционные модели формы правления и институт президентства в странах СНГ. Дисс.: канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 107, 108.

*(7) Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002. С. 11.