Проблемы определения нормативной цены земельного участка (М.В. Пресняков, "Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.)

Проблемы определения нормативной цены земельного участка

Порядок определения выкупной цены земельного участка при продаже его собственнику зданий или строений, расположенных на нем, в настоящее время устанавливается Федеральным законом от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(1), а также Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(2).

Указанными нормативными правовыми актами установлена "вилка" выкупных цен, в пределах которой субъекты РФ могут устанавливать конкретные выкупные цены, в зависимости от вида использования, местоположения земельного участка и иных факторов, определяющих его ценность. Если соответствующий нормативный правовой акт субъекта, определяющий цену выкупа земельного участка, отсутствует, то будет применяться установленная федеральным законом минимальная выкупная цена: для поселений с численностью населения свыше 500 тыс. человек - пятикратный размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка, до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений, - трехкратный размер.

Установленный порядок определения нормативной цены при выкупе застроенных земельных участков собственниками соответствующих строений являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ*(3). В запросе Правительства Москвы оспаривалась конституционность п. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", а также п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества". По мнению заявителя, установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов РФ и муниципальных образований свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются; ограничена их свобода экономической деятельности; нарушен конституционный принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности; не учитываются особенности земли как объекта окружающей среды, являющегося невосполнимым природным ресурсом; нарушаются законные интересы народов, проживающих на соответствующих территориях.

Рассмотрев это дело, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемые положения, касающиеся принципа определения стоимости земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при продаже их собственникам расположенных на них зданий, строений и сооружений, а также применяемых до установления субъектом РФ цены земли минимальных ставок земельного налога, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права субъектов РФ и муниципальных образований.

Более того, как показала практика применения этих норм, выкупная цена земельных участков, рассчитанная по данной формуле, зачастую в несколько раз превышает его рыночную стоимость, что существенно снижает темпы приватизационного процесса в субъектах РФ.

В этом смысле вызывает интерес практика применения субъектами РФ кратности земельного налога при расчете нормативной цены земельных участков с целью его выкупа собственниками зданий и сооружений, расположенных на данных земельных участках. Подобные данные по 49 субъектам РФ озвучивались в докладе Германа Грефа на "О мерах по реализации земельной реформы" на заседании Правительства РФ 10 февраля 2005 г.*(4).

Максимально возможную кратность по всем земельным участкам из 49 субъектов РФ, которые были проанализированы, применяют только 19. Остальные либо устанавливают минимальную кратность, либо дифференцируют ее по категориям земельных участков и собственников объектов недвижимости, расположенных на них.

Не устанавливают специальный порядок расчета выкупной цены преимущественно регионы с численностью поселений не более 500 тыс. чел. В этих субъектах РФ согласно действующему законодательству, применяется соответствующая минимальная кратность (3 ставки земельного налога).

В некоторых субъектах предусмотрены более низкие ставки для промышленных предприятий. В целом в 2003 и 2004 г. появилась тенденция к снижению цены земли в регионах с развитой промышленностью. Так, например, в Перми кратность была снижена с 17 (максимально возможная) до 8, в других поселениях и за пределами поселений Пермской области - с 10 (максимально возможная) до 3-4 в зависимости от района. Цена земли снижена в Псковской, Архангельской, Волгоградской, Самарской, Омской, Свердловской, Новосибирской, Ростовской областях, т.е. в регионах, где расположено много крупных промышленных предприятий, которые в силу специфики их деятельности (оборонная промышленность, машиностроение и т.п.) обладают значительными по площади земельными участками. В Самарской области в г. Самара и Тольятти кратность снижена с 17 до 12. В Рязанской области кратность уменьшилась с 9 до 8 по г. Рязани, по остальным населенным пунктам не изменилась. В Псковской области она снижена с 10 до 3 по всем землям. В Ростовской области кратность снижена для городов с численностью населения более 500 тыс. чел. с 17 до 6, а для иных местностей - с 10 до 4. В Волгоградской области кратность снижена по г. Волгограду с 17 до 10, а по остальным землям - с 10 до 5. В Архангельской области кратность снижена с 10 до 3. В Омской области кратность снижена по г. Омску с 17 до 5-7 (дифференцированно). В Свердловской области установленная дифференцированная по категориям собственников кратность снижена с 17 до 9,5.

Вместе с тем существуют примеры повышения органами власти субъектов РФ цены выкупа. Например, в Кемеровской области кратность сначала была снижена с 17 до 5 по всем населенным пунктам области, но затем вновь увеличена до 17 - по Кемерово и Новокузнецку, а по остальным населенным пунктам - до 10. В Новосибирской области по г. Новосибирску произошло увеличение кратности с 6 до 10, по остальным населенным пунктам кратность изменилась разнонаправленно: по большинству снизилась с 6,7 до 3, но в некоторых, напротив, возросла с 5 до 10.

В Самарской области с 1 января 2005 г. установлены максимально допустимые значения кратности, хотя до этого действовала формула расчета, в соответствии с которой устанавливалось, что чем больше выкупаемый земельный участок, тем ниже кратность (например: при площади 101 га в населенном пункте с населением свыше 500 тыс. чел. выкупная цена составляла 5,5 ставки земельного налога).

В Саратовской области действует постановление Саратовской областной Думы от 20 марта 2002 г. N 65-2696 "Об установлении цены земли" (с изменениями от 18 июня, 19 ноября, 29 декабря 2003 г.)*(5). Первоначально в Саратовской области предусматривалось применение максимальной кратности ставки земельного налога для расчета нормативной цены:

свыше 500 тыс. чел. - в размере семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

до 500 тыс. чел., а также за пределами черты поселений - в размере десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

Однако впоследствии в указанное постановление Саратовской областной Думы были внесены изменения, согласно которым нормативная цена была поставлена в зависимость от площади выкупаемого участка*(6). Согласно новому порядку определения нормативной цены до 1 января 2005 г. была предусмотрена регрессивная методика при расчете цены выкупа земли: чем больше площадь земельного участка, тем ниже применяемый коэффициент кратности*(7).

Переход к порядку установления кратности земельного налога для расчета выкупной цены в зависимости от площади земельного участка был обусловлен непомерно высокой нормативной ценой для земельных участков, занятых промышленными предприятиями. Расчет цен выкупа, сделанный в соответствии с новым порядком, показал, что для земельных участков площадью менее 1 га максимальное снижение цены выкупа составляет около 10% (на территории г. Саратова). При площади свыше 1 га, но менее 5 га цена выкупа земельного участка сокращается на 20%. Наиболее значительное уменьшение цены выкупа произошло для земельных участков площадью свыше 100 га.

Указанная проблема, в частности, рассматривалась на состоявшихся 15 марта 2004 г. в Саратовской областной Думе депутатских слушаниях по вопросу "О цене земли при продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений".

Согласно сравнительному анализу, проведенному комитетом по управлению имуществом Саратовской области, выкупная цена участков земли большой площади значительно превышает ее рыночную стоимость. Сопоставление рыночной и выкупной цен земельных участков различного назначения говорит о том, в настоящее время выкупная цена, определенная на основе ставок земельного налога, не соответствует рыночной. Для земельных участков небольшой площади выкупная цена может быть ниже рыночной, а с увеличением площади выкупная цена резко превышает ее.

С другой стороны, выше мы уже говорили о том, что установленные федеральными законами "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и "О приватизации государственного и муниципального имущества" верхние пределы выкупных цен оспаривались в Конституционном Суде РФ Правительством Москвы как необоснованно заниженные. В Государственную Думу РФ даже вносился законопроект, авторы которого (депутаты ГД Е.П. Ищенко, Н.В. Арефьев, С.И. Неверов) предлагали в 10(!) раз увеличить максимальную и минимальную кратности земельного налога для расчета выкупной цены*(8). Этот проект был снят с рассмотрения. В заключении Правительства РФ по данному законопроекту было, в частности, отмечено, что предлагаемое применение в указанных целях выкупной цены в размере от 30- до 300-кратной ставки земельного налога на всей территории РФ будет экономически необоснованно.

Заметим, что для Москвы и еще 3-5 субъектов РФ установленные таким образом выкупные цены действительно являются существенно заниженными.

Таким образом, проблема заключается не в высоких выкупных ценах, а в самом порядке определения выкупной цены. Предусмотренная упомянутыми законодательными актами зависимость конкретной цены земельного участка от количества жителей в населенном пункте является экономически необоснованной, т.к. рыночная цена земельного участка зависит от соотношения спроса и предложения, качества, конкретного месторасположения, целевого назначения земельного участка.

Например, в пос. Барвиха Московской области, где проживают 2 тыс. чел., земля очевидно гораздо дороже, чем в Екатеринбурге, численность населения которого превышает миллион человек.

В настоящее время согласно федеральным законам "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и "О приватизации государственного и муниципального имущества" цены за земельные участки, выкупаемые собственниками расположенных на них объектов недвижимости, устанавливаются субъектами РФ в размере, кратном ставкам земельного налога в поселениях с различной численностью населения.

Причем принятые в настоящее время коэффициенты кратности к величине земельного налога не имеют какого бы то ни было экономического обоснования, что недопустимо при политике государства, направленной на прозрачность экономики, эффективность решений, принимаемых в отношении государственного имущества. Таким образом, решение проблемы установления объективных цен за приватизируемые земельные участки неразрывно связано либо с изменением порядка определения выкупной цены земли, либо с пересмотром принципов установления ставок земельного налога.

Способ определения цены земли в зависимости от ставок земельного налога представляется нам абсурдным, поскольку логично, напротив, ставки земельного налога определять исходя из стоимости земли. Еще более парадоксальным этот способ расчета нормативных цен представляется с учетом того, что с 1 января 2006 г. вступила в силу гл. 31 Налогового кодекса РФ, согласно которой ставки земельного налога устанавливаются в процентном отношении к кадастровой стоимости земли. Следовательно, сначала производится оценка земли, затем, исходя из результатов этой оценки, определяются ставки земельного налога, исходя из которых, в свою очередь рассчитывается цена земельного участка. Заметим, что при этом максимально возможная ставка земельного налога составляет 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка. Если взять максимальную кратность земельного налога при определении выкупной цены, то для поселений с численностью свыше 3 млн чел. максимальная нормативная цена не будет превышать 45% кадастровой стоимости земли; для поселений с численностью населения от 500 тыс. чел. до 3 млн чел. - 25,5% кадастровой стоимости; менее 500 тыс. человек - 15%.

На наш взгляд, установление рассматриваемого порядка определения нормативной цены земли вводилось в качестве временной меры, обусловленной требованиями переходного периода к полноценному рынку земли. В настоящее время нормативная цена в рассматриваемом значении как правовой и экономический институт исчерпала себя. В этой связи более целесообразным представляется переход к определению выкупных цен на земельный участок на основе их рыночной стоимости.

Нужно сказать, что в Государственную Думу вносился проект закона, предусматривающий подобный порядок расчета выкупных цен (снят с рассмотрения)*(9). Этим законопроектом предлагалось при продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений цену таких земельных участков определять по рыночной стоимости, определяемой в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.

Согласно этому проекту определение выкупной цены должно включать в себя следующую последовательность действий.

1. Собственник объектов, расположенных на земельном участке, за свой счет заказывает независимому оценщику проведение рыночной оценки земельного участка.

2. Орган власти, уполномоченный на принятие решений о продаже земельных участков, проводит экспертизу отчета об оценке рыночной стоимости земельного участка. (Работники центрального аппарата и территориальных органов Минимущества России, а также органов местного самоуправления уже имеют в штате специалистов, получивших соответствующее образование в области оценочной деятельности.)

3. В случае согласия с результатами оценочного отчета заключается договор купли-продажи земельного участка. В случае несогласия органа власти, уполномоченного на принятие решений о продаже земельных участков, с размером рассчитанной рыночной стоимости он обжалует результаты оценки в суде в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.

С этими предложениями можно было бы согласиться, если бы речь шла только о крупных предприятиях и организациях. Однако такой порядок определения выкупной цены в отношении, например, земельного участка принадлежащего индивидуальному предпринимателю или физическому лицу, на наш взгляд, неприемлем. Стоимость оценки земельного участка независимым оценщиком может оказаться для многих землепользователей непосильным бременем.

Учитывая, что кадастровая оценка на большей части территории практически завершена, более логично было бы определять выкупные цены исходя из кадастровой стоимости земельного участка. Вместе с тем, учитывая, что кадастровая стоимость зачастую сильно завышена по сравнению с рыночной, следует предусмотреть механизмы защиты прав собственников зданий и строений при выкупе земельного участка, на котором они расположены.

Прежде всего, следует закрепить право указанных лиц в случае несогласия с определенной таким образом выкупной ценой земельного участка обратиться в суд. По решению суда в данном случае должна проводиться независимая оценка земельного участка с отнесением расходов на ее проведение за счет проигравшей стороны.

Кроме того, отдельные землепользователи имеют высокодоходный бизнес на земельных участках сравнительно небольшой площади и вполне в состоянии выкупить их даже по максимальной стоимости. К таким объектам можно отнести торговые центры, рынки, мастерские, АЗС, казино и т.п. В то же время существуют предприятия и организации, в первую очередь машиностроения и строительного комплекса, которые в силу своей специфики должны иметь большие участки земли, не занятые под основное производство (испытательные полигоны, железнодорожные пути и т.д.), но отчуждение которых невозможно. Поэтому установление для них той же величины кратности, что и для организаций, занимающихся торговлей, общественным питанием, развлекательных центров и т.д., представляется неправомерным.

Разумеется, выкупная цена земельного участка, на котором расположено, например, казино, должна быть существенно выше, чем нормативная цена земельного участка под производственным предприятием.

Для регулирования этих вопросов должны применяться специальные поправочные коэффициенты, учитывающие основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Такие коэффициенты, согласно ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", должны быть утверждены Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3. Однако до настоящего времени этот вопрос на федеральном уровне так и не решен.

Проблема осложняется еще и тем, что субъекты РФ в порядке "опережающего нормотворчества" также не могут устанавливать эти поправочные коэффициенты, поскольку положения п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не касаются рассматриваемой ситуации и не позволяют органам исполнительной власти субъектов РФ урегулировать рассматриваемый вопрос самостоятельно до принятия постановления Правительства РФ. В названом Законе речь идет о праве субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. В данном же случае Федеральный закон содержит прямое управомочие Правительства РФ устанавливать соответствующие коэффициенты.

В этой связи в Государственную Думу РФ вносился проект федерального закона N 60185-4 "О внесении изменения и дополнения в статью 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части дифференцированного применения кратности ставки земельного налога). В этом законопроекте предлагалось разрешить субъектам Федерации устанавливать дифференцированное применение кратности ставки для отдельных землепользователей в зависимости от вида деятельности землепользователя. Однако данный законопроект был снят с рассмотрения и в настоящий момент субъекты РФ не дифференцируют выкупную цену по виду использования объекта, расположенного на земельном участке.

М.В. Пресняков,

доцент кафедры трудового,

земельного и экологического права

Поволжской академии государственной службы,

кандидат философских наук

"Право и экономика", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(3) Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.

*(4) Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. Июнь 2005 г. N 2 (23).

*(5) Постановление Саратовской областной Думы от 20 марта 2002 г. N 65-2696 "Об установлении цены земли" // Собрание законодательства Саратовской области. 2002. N 3.

*(6) Постановление Саратовской областной Думы от 18 июня 2003 г. N 13-454 "О внесении изменений и дополнений в постановление Саратовской областной Думы от 20 марта 2002 года N 65-2696 "Об установлении цены земли" // Саратов - СП. 2003. N 126 (812).

*(7) С 1 января 2005 года выкупная цена определяется исходя из местоположения и зоны градостроительной ценности территории.

*(8) Досье на проект федерального закона N 183721-3 "О внесении изменения и дополнения в статью 36 Земельного кодекса Российской Федерации, изменений и дополнения в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", изменений и дополнений в статьи 11 и 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в части установления цены продажи земельных участков при их приватизации) (внесен депутатами ГД Е.П. Ищенко, Н.В. Арефьевым, С.И. Неверовым) (снят с рассмотрения) // СПС "Гарант".

*(9) Досье на проект федерального закона N 365391-3 "О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в части продажи и аренды земельных участков по рыночной стоимости) (внесен депутатом ГД В.Е. Коптевым-Дворниковым) (снят с рассмотрения) // СПС "Гарант".