О транспарентности власти и конституционной законности (Ю.И. Стецовский, "Адвокат", N 12, декабрь 2006 г.)

О транспарентности власти и конституционной законности

В переводе на русский язык транспарентность означает прозрачность и доступность и связанную с этим информированность. В наше время информированность должна стать условием подлинного народоправия - ведь под ней понимается не только свобода слова, но и ограничение секретов органов власти, более открытый доступ к документам. В ряде случаев конфиденциальность несовместима с правом каждого на судебную защиту и квалифицированную юридическую помощь.

Согласно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом". Отсюда следует обязанность государственных органов представлять такую информацию, когда речь не идет об охраняемой законом тайне.

Россия подписала Окинавскую хартию глобального информационного пространства. Кроме того, вступив в Совет Европы, Россия приняла на себя ряд обязательств. Так, существенно, что Советом Европы принята Рекомендация Комитета министров государств - членов Совета "О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств".

Руководствуясь ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, 20 декабря 1995 г. Конституционный Суд РФ постановил: уголовная ответственность за выдачу государственной тайны правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения Федеральном законе*(1). Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ*(2).

Принцип транспарентности важен для всего населения России и в особой мере для адвоката и его клиентов.

Значение принципа транспарентности подтверждается выводами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина. Омбудсмен обоснованно считает, что уровень доверия населения к судебной власти остается низким. Большинство наших граждан не верит в эффективность и доступность правосудия, особенно когда их оппонентами выступают государственные органы или крупные хозяйствующие субъекты*(3).

Верно подчеркивается: огромное значение для повышения доверия общества к судам имеет степень открытости правосудия. Непрозрачность судопроизводства вызывает справедливые нарекания. Участники процесса нередко лишены возможности получить достоверную информацию о судебных заседаниях и принятых на них решениях. Дефицит гласности порождает нарушения прав участников процесса и затрудняет реализацию конституционного права на судебную защиту*(4).

Уполномоченный отмечает, что со стороны правоохранительных органов и судебной власти еще не сформировалось отношение к адвокатам как к необходимым и полноправным участникам предварительного расследования и судебного процесса*(5).

В целях демократизации состава квалификационных коллегий судей и обеспечения открытости принятых решений предлагается дополнить Федеральный закон "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" нормой, предусматривающей возможность участия представителя Уполномоченного в деятельности высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, а представителя уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации - в квалификационной коллегии судей субъекта Федерации*(6).

Уполномоченный отмечает, что ситуация в области прав человека по многим параметрам неудовлетворительна. В чрезвычайно острые проблемы превратились коррупция в правоохранительных органах, участившиеся случаи бесчеловечного обращения их сотрудников с людьми. Сохраняются проблемы, связанные с недостаточной эффективностью судебной системы*(7).

Многочисленные нарушения прав человека допускаются сотрудниками органов внутренних дел. Издевательства, которым они подвергают многих людей, вызывают тревогу*(8). Анализ жалоб, поступивших к омбудсмену, показывает, что около 32% из общего количества составляют жалобы на нарушения прав задержанных и подозреваемых, обвиняемых и потерпевших в ходе предварительного расследования и при проведении оперативно-розыскных мероприятий*(9).

Рост преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел, продолжается. Уполномоченный подчеркивает, что особое беспокойство вызывают действия сотрудников милиции, носящие характер пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство человека обращения. По данным неправительственных правозащитных организаций за последние 10 лет масштабы милицейского насилия значительно выросли. Чаще всего жертвами такого насилия становились лица, находящиеся в нетрезвом состоянии, молодежь и подростки, граждане, имеющие "неславянскую внешность"*(10).

Представляется справедливым вывод: власть, чтобы быть легитимной, должна быть транспарентной в самом широком смысле этого слова, гласной и подконтрольной обществу*(11).

Одним из критериев справедливости судебного решения является его понятность как всем участникам судебного процесса, так и всему обществу*(12).

В докладе Уполномоченного говорится, что "свобода слова и право на информацию - краеугольный камень в основании правового государства и гражданского общества, важный элемент развития демократических институтов"*(13). Думаю, одного лишь заявления об этом недостаточно. Для согласия с таким заявлением необходимо, чтобы общество действительно являлось гражданским, а государство правовым - таким, в котором демократические институты произвольно не ограничиваются и развиваются.

Омбудсмен справедливо отмечает значение права человека высказывать свою точку зрения; иметь возможность передавать и распространять информацию, если иное не мотивировано соображениями общественной безопасности и морали. Верно и то, что гражданам необходимо иметь реальное право на доступ к объективной информации; информации не в препарированном, а в чистом виде. При этом подчеркивается, что большинство российских периодических изданий публикуется малыми тиражами и недоступно для очень многих граждан из-за высокой цены на подписку. Этим объясняется наблюдаемый в последнее время спад тиражей периодических изданий. Ограничивается и аудитория радиостанций*(14).

Одной из острейших остается сегодня проблема безопасности профессиональной деятельности журналистов, жизнь которых нередко оказывается под угрозой.

Так, 7 октября 2006 г. была убита известная журналистка, обозреватель "Новой газеты" Анна Политковская. Она специализировалась на журналистских расследованиях и считалась одним из лидеров демократической оппозиции. Коллеги и близкие погибшей уверены, что это было заказное убийство, связанное с ее профессией. Такой же версии придерживаются и правоохранительные органы. Безопасность журналистов связана с проблемой прозрачности и доступности судопроизводства, а следовательно, с деятельностью адвокатов.

Будучи в Германии, Президент России высказал свое отношение к публикациям Анны Политковской. По мысли главного редактора "Новой газеты" Дмитрия Муратова, Президент при этом сделал ошибку. "Когда лидер страны- пишет журналист, - которому подчиняются все силовые структуры, предлагает в первые часы и дни расследования свою личную версию - версию президента и кормильца: про то, что убийцы - зарубежные враги России, офицеры могут воспринять это как приказ главнокомандующего и забыть о других версиях"*(15). Это относится и к приказам других силовых структур. Так, в Назрани разогнали пикет памяти Анны Политковской. Участников оскорбляли и забирали в милицию в нарушение всех законов, начиная с Конституции РФ.

Смерть Анны Политковской без преувеличения потрясла очень разных людей. Но - граждан!

"Говорилось о совести российской журналистики, о деятельности журналистки, неустанно защищавшей права несвободных людей, стоявшей на страже правды и свободы слова. Она знала, что рискует заплатить наивысшую цену за свою деятельность. Ее убийство - это насилие над свободным словом", - сказал Лех Валенса, основатель "Солидарности", лауреат Нобелевской премии мира 1983 г., президент Польши в 1990-1995 гг.*(16)

"Гибель талантливой и бесстрашной журналистки от рук убийцы - это страшная человеческая трагедия и подтверждение тому, что в сегодняшней России честное выполнение своего долга может быть смертельно опасным, наше общество перешло опасную черту. Заставить всех молча наблюдать за бесчинствами, заткнуть рот оппонентам им не удастся", - Михаил Касьянов, бывший премьер-министр Российской Федерации.

"Она стояла самоотверженно, стойко и смотрела прямо в глаза новому русскому фашизму. Пробовали убить ее и раньше. Стояла за униженных и оскорбленных, против неправды и самовластия", - Витаутас Ландсбергис, Литва, депутат Европарламента.

"Это убийство должно быть расследовано российским правительством полностью, во всех аспектах. Надеюсь, российское правительство понимает, что все будут следить за этим расследованием", - Кондолиза Райс, госсекретарь США.

"Ее любили и ненавидели истово: Высказывать публично собственное мнение в России сегодня смертельно опасно. В том, что гибель Анны Политковской связана с ее профессиональной деятельностью, ни у кого из нас не вызывает сомнения. Но запугать, заставить замолчать журналистов не удастся", - Анна Ташматова, главный редактор "Новой газеты Кубани".

"Что такое хорошо и что такое плохо, я узнавала, равняясь на Анну: Вчера убили мою первую учительницу," - Александра Хлебостроева, студентка, Воронеж*(17).

Президент России, выступая 10 октября в Дрездене, сказал, что "степень влияния Политковской на политическую жизнь была крайне незначительной", заметив при этом, что ее убийство "нанесло России и действующей власти больший урон, чем ее публикации". Эти слова вызвали бурю возмущения как российской, так и международной общественности. Председатель правозащитного центра "Мемориал" Олег Орлов заявил: "Мы все потрясены происшедшим. Очевидно, что хотели заткнуть рот честной и независимой журналистке. В прошлом ей неоднократно угрожали в связи с ее активной гражданской позицией". Орлов после заявления Путина решил выйти из Совета по правам человека при Президенте РФ. "В этих условиях не могу считать плодотворным свое дальнейшее пребывание в членах Совета", - говорится в письме правозащитника, направленном председателю Совета. Путину было чем быть недовольным: материалы Политковской, как правило, носили критический по отношению к властям характер, поднимали острые проблемы России*(18).

Обозреватель "Новой газеты" Леонид Никитинский, говоря о прошедшем конкурсе самых "маловлиятельных журналистов", отметил: конкурс показал, что и после смерти Анны Политковской в России есть, кому писать про пытки*(19).

"Новая газета" в N 80 за 2006 г. опубликовала Открытое письмо Грехема Уотсона, депутата Европейского парламента, лидера Объединения либералов и демократов Европы, адресованное Президенту России. От имени своих коллег видный политический деятель Европы заявляет: "Мы глубоко озабочены убийством известной и независимой журналистки Анны Политковской. Это убийство, произошедшее 7 октября, является очередным в цепочке убийств представителей прессы, которые остались нерасследованными и ненаказанными. Вся эта ситуация привела к стагнации свободы слова и высказывания в России.

Мы глубоко озабочены этим заказным убийством, как и многими другими: Мы глубоко озабочены тем, что политическая оппозиция медленно, но четко уничтожается: Мы призываем изменить эту Вашу политику, которая душит Вашу страну и каждого ее гражданина и провести открытое и независимое расследование обстоятельств, окружающих смерть Анны Политковской и других, и наказать виновников".

Транспарентности правосудия - его прозрачности и доступности - соответствует и резолюция Европарламента от 25 октября 2006 г. После убийства Анны Политковской депутаты Европарламента потребовали от государственных лидеров и исполнительной власти ЕС поставить права человека во главу угла отношений единой Европы с Россией. Это означает, что свобода дышит не газом, что права человека выше энергетических интересов.

Европарламент обеспокоен преследованием и убийствами независимых журналистов и других граждан, критикующих нынешнюю власть в России. В своих документах Европарламент потребовал от государств ЕС и Еврокомиссии "занять жесткую и принципиальную позицию" на переговорах с Россией, настаивать на свободе прессы и независимой журналистики. "Демократия, права человека и свобода слова должны быть в центре любого нового соглашения с Россией, и должен быть создан ясный механизм контроля за выполнением всех статей этого документа", - говорится в резолюции Европарламента от 25 октября 2006 г.*(20)

Уполномоченный по правам человека подчеркивает: "В современных российских условиях решающим является вопрос о роли государства на рынке массовой информации"*(21). Основные СМИ, и в первую очередь крупнейшие электронные, составляющие почти 90% информационного сегмента страны и формирующие общественное мнение, весьма жестко контролируются государственными органами. Подача информации в этих СМИ порой выборочна и далека от объективности. Отмечается также, что представители политических сил, считающихся оппозиционными, систематически сталкиваются с немалыми трудностями, пытаясь донести свою точку зрения до массовой аудитории в эфире федеральных телеканалов. На этих каналах утверждается одна точка зрения на то, что происходит в стране и мире, слабо представлена живая дискуссия в прямом эфире по актуальным вопросам нашей жизни. Это вредная и опасная тенденция*(22).

Транспарентность исключена, когда по указанию сверху изданию отказывают в услугах по печатанию тиража, из киосков изымают и уничтожают тираж газеты, опубликовавшей критический материал в адрес местного руководства, когда изымаются из продажи и федеральные издания. Среди богатого арсенала средств давления региональной власти на местную прессу применяется и такой, как выборочное финансирование газет и журналов. Во многих регионах действует механизм фактического удушения неофициальной прессы*(23).

На мой взгляд, забвение принципа транспарентности - серьезная преграда для осуществления адвокатского долга.

Для организации и деятельности адвокатуры трудно переоценить значение контроля за осуществлением судопроизводства. Здесь важен ряд вопросов. В их числе: порядок формирования судебной системы и судейского корпуса; информированность общества о механизме функционирования судебной власти, о ее решениях, о назначениях и личных качествах ее представителей, о гласности и открытости обсуждения вопросов защиты прав человека. Все вместе это и составляет прозрачность судебной власти.

Контроль за осуществлением судопроизводства может содействовать повышению его качества; обеспечивать участникам судопроизводства возможность быстрого и полного ознакомления с нормативным материалом и практикой применения закона; препятствовать коррупционным проявлениям. Необходим контроль за различными решениями судов всех уровней. Эти решения выносятся в форме постановлений, определений, приговоров и т.д. Принимаются они в уголовном, гражданском, арбитражном, административном и конституционном судопроизводстве.

В современной России проблема контроля за осуществлением судопроизводства чрезвычайно актуальна, поскольку имеет не только юридический, но и политический характер. Но вековечные традиции бюрократического правления подавляют личность; они враждебны правам и свободам человека. Хотя в состязательном судопроизводстве человек и государство должны быть равноправны, общество и судейский корпус не готовы к такому восприятию задач судопроизводства. Подавляющее большинство наших судей по-прежнему считает своей задачей борьбу с преступностью, и прежде всего защиту интересов государства*(24).

Проблема траспарентности судопроизводства неразрывно связана с отношением к конституционной законности.

Конституция РФ не запрещает доступ публики в здания судов и указывает: "Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом" (ст. 123).

Как известно, уголовное судопроизводство регламентирует не только стадию судебного разбирательства, но и все другие этапы движения дела. Однако, определяя основные положения уголовно-процессуального законодательства, УПК РФ не предусматривает принцип гласности (ст. 6-19). Сказано, что гласность является лишь одним из условий судебного разбирательства (ст. 241). При этом в случае рассмотрения дела в закрытом судебном заседании ч. 7 ст. 241 разрешено оглашать лишь вводную и резолютивную часть приговора. Такое решение вряд ли соответствует обязательной для России Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Согласно Конвенции "каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона" (п. 1 ст. 6). Этой норме посвящено решение Европейского Суда по правам человека от 8 декабря 1983 г. по делу "Претто и другие против Италии": "Публичный характер судопроизводства, о котором говорится в статье 6 п. 1, защищает тяжущихся от тайного отправления правосудия вне контроля со стороны общественности; он служит одним из способов обеспечения доверия к судам, как к высшим, так и низшим. Сделав отправление правосудия прозрачным, он содействует достижению целей статьи 6 п. 1, а именно справедливости судебного разбирательства, гарантия которого является одним из основополагающих принципов всякого демократического общества в смысле настоящей Конвенции"*(25).

16 октября 2006 г. Президент России подписал Федеральный конституционный закон "О внесении изменения в статью 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Изменение расширяет права Уполномоченного и может содействовать транспарентности правосудия.

Согласно новой редакции ст. 32 в случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада упомянутой комиссии.

Кроме того, Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

До этого полномочия Уполномоченного были не столь широки. У Владимира Лукина есть много других предложений, направленных на повышение эффективности института омбудсмена*(26).

Как известно, намерения власти сразу ставятся под сомнение, когда оказывается: она что-то неправомерно скрывает, не дает точную или исчерпывающую информацию. Вот почему власть должна быть транспарентной.

Ю.И. Стецовский,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РСФСР

"Адвокат", N 12, декабрь 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 6. С. 51.

*(2) См.: Шварц О.А. Законодательное значение гарантий информационной открытости государства и перспективы развития законодательства в этой сфере // Проблемы транспарентности правосудия. - М., 2005. С. 83-85.

*(3) Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год. - М., 2006. С. 46.

*(4) Там же. С. 48. Преодолению непрозрачности судопроизводства и необходимости решить проблему гласности правосудия посвящено заявление омбудсмена от 19 декабря 2005 г. / Там же. С. 303, 304.

*(5) См.: Доклад Уполномоченного: С. 47.

*(6) Там же. С. 49.

*(7) Там же. С. 7, 8.

*(8) Там же. С. 19, 20.

*(9) Там же. С. 22.

*(10) Там же. С. 23.

*(11) Чижков С.Л. Социальный контекст проблемы транспарентности правосудия // Проблемы транспарентности правосудия. - М., 2005. С. 5.

*(12) См.: Доклад Уполномоченного: С. 50.

*(13) Там же. С. 24.

*(14) Там же. С. 24, 27.

*(15) Новая газета. 2006. 16-18 окт.

*(16) Новая газета. 2006. 19-21 окт.

*(17) Новая газета. 2006. 16-18 окт.

*(18) Газета. 30 октября. 2006. N 68.

*(19) Л.В. Никитинский возражает против тезиса о том, что "журналисты, пишущие про пытки - совсем не влиятельные." Новая газета. 2006. 16-18 окт.

*(20) См.: Минеев А. Свобода дышит не газом // Новая газета. 2006. 30 окт. - 1 нояб.

*(21) См.: Доклад Уполномоченного: С. 24.

*(22) Там же. С. 25.

*(23) Там же. С. 28-30.

*(24) См.: Проблемы транспарентности правосудия // Смирнов А.В. Транспарентность судебной власти: политико-правовой анализ. - М., 2005. С. 13, 14. Проблемы транспарентности правосудия // Туманова Л.В. Вопросы транспарентности гражданского судопроизводства. - М., 2005. С. 207.

*(25) Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. В т. 2 2000. Т. 1. С. 431. В данном деле отсутствие публичного оглашения решения кассационного суда не явилось нарушением п. 1 ст. 6, так как любое заинтересованное лицо могло получить доступ к решению итальянского кассационного суда в его секретариате.

*(26) См.: Российская газета. 2006. 18 окт.; Владыкина Т. Права человека со времен Бориса и Глеба. Президент расширил права омбудсмена // Российская газета. 2006. 17 окт.