Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности от 20 ноября 2006 г. N 3.9-81/1 по проекту федерального закона N 347961-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности от 20 ноября 2006 г. N 3.9-81/1
по проекту федерального закона N 347961-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет по собственности рассмотрел указанный проект федерального закона и отмечает следующее.

Законопроект разработан в рамках положений Земельного кодекса Российской Федерации и направлен на упорядочение земельных и гражданских правоотношений, а также на создание условий для ускоренного развития рынка недвижимости.

Для достижения указанной цели законопроект предусматривает внесение в федеральное законодательство ряда изменений, направленных на:

стимулирование процесса переоформления (выкуп или оформление в аренду) юридическими лицами, не поименованными в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса РФ, а также гражданами - индивидуальными предпринимателями принадлежащих им прав постоянного (бессрочного) пользования земельных участков;

установление пределов выкупной цены земельных участков под приватизированными зданиями, строениями и сооружениями (20% кадастровой стоимости - для городов с населением свыше 3 миллионов человек и 2,5% кадастровой стоимости - для земельных участков, расположенных на иных территориях);

введение в городах с населением свыше 3 миллионов человек ограничения прав граждан и юридических лиц по использованию земельных участков, предоставляемых для строительства из государственной или муниципальной собственности, посредством введения запрета на строительство и (или) реконструкцию на таких участках до внесения платы за снятие упомянутого запрета;

ограничение возможности для арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, передавать права и обязанности по договорам аренды таких участков третьим лицам, т.е. осуществлять перенаем земельных участков;

введение административных санкций за нарушение установленного земельным законодательством срока - 1 января 2008 года - переоформления прав на находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании земельные участки.

Концепция законопроекта в целом поддерживается Комитетом по собственности, так как вступление его в силу в качестве федерального закона безусловно будет способствовать слиянию земельных участков и расположенных на них зданий, строений и сооружений в единый объект недвижимости, развитию рынка земли, повышению капитализации и инвестиционной привлекательности отечественного бизнеса.

Вместе с тем, Комитет по собственности считает необходимым указать, что ряд предлагаемых законопроектом правовых новелл без соответствующей корректировки не будет способствовать обеспечению интересов граждан и юридических лиц, а также вызовет дополнительные противоречия в федеральном законодательстве и неопределенность в правоприменительной практике.

В частности отдельные положения законопроекта нуждаются в уточнении предмета правового регулирования. Так пункт 2 статьи 2 законопроекта устанавливает, что право постоянного (бессрочного) пользования сохраняется у юридических лиц, указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса РФ, а также у граждан. В данном случае по мнению Комитета по собственности возникает правовая коллизия.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", права юридических лиц, указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса РФ, переоформлению не подлежат, а следовательно, указанным юридическим лицам земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования могут предоставляться и после введения в действие настоящего закона. Таким образом, этим положением законопроекта фактически пролонгируется использование в земельном законодательстве правового суррогата, а главное, легитимизируется сохранение его противоречия Основным началам гражданского законодательства, признающим равенство всех участников гражданских правоотношений. В результате его принятия частные компании и граждане - индивидуальные предприниматели (по сути, весь малый и средний бизнес) будут находиться в неравном положении по сравнению с государственными (муниципальными) учреждениями и казенными предприятиями, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления. Комитет по собственности считает необходимым рассмотреть возможность устранения указанного противоречия посредством распространения на перечисленных лиц требования о заключении ими с 1 января 2007 года договоров аренды с собственниками соответствующих земельных участков.

По мнению Комитета недостатком законопроекта является использование различных механизмов выкупа земельных участков для юридических лиц, приобретших расположенные на соответствующих земельных участках здания, строения и сооружения, и лиц, приобретших права собственности на такие объекты вследствие последующих гражданско-правовых отношений. За время, прошедшее с момента завершения этапа массовой приватизации, на земельном участке могли быть не только возведены или снесены строительные объекты недвижимости, а также реконструированы и перестроены ранее имевшиеся, но и изменена - причем неоднократно - организационно-правовая форма лица - собственника. При этом указанных лиц может быть несколько. В результате на практике такая норма закона приведет к невозможности квалифицированного отделения категории собственников объектов, имеющих право приобретения земельных участков по льготной цене, от категории собственников, обязанных приобрести такие участки по кадастровой стоимости, что вызовет многочисленные судебные разбирательства по доказательству своих прав на выкуп земельных участков по льготной стоимости.

Вместе с тем, Комитет по собственности полагает нелогичным устанавливать максимальный размер выкупной стоимости для земельных участков, расположенных в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и уже фактически обремененных расположенными на них зданиями, строениями и сооружениями. И это при том, что законопроектом предусматривается установить еще и дополнительное ограничение на выкуп указанных земельных участков введением запрета на реконструкцию и строительство на уже выкупленных на указанных условиях земельных участках, которое может быть снято путем доплаты собственником участка оставшихся 80 процентов до его полной кадастровой стоимости.

По мнению Комитета по собственности такое ограничение вряд ли оправдано, поскольку оно не будет стимулировать вывод крупных и экологически вредных промышленных предприятий, нередко расположенных в центральной части городов Москвы и Санкт-Петербурга, за пределы последних, и тем самым способствовать высвобождению значительных - по экспертным оценкам до 20% площади - городских территорий под жилищное строительство, а следовательно, отразится и на возведении жилья для граждан.

В указанном аспекте нуждается в конкретизации норма о принятии чиновниками решения о снятии ограничения прав на землю после внесения собственником соответствующей платы в части указания оснований для удовлетворения соответствующего заявления и необходимости предоставления определенных документов.

Комитет считает, что предусмотренная законопроектом плата за снятие ограничений имеет неоднозначную правовую природу, нарушает права граждан и юридических лиц на свободное использование принадлежащих им земельных участков в объеме, допускаемом земельным законодательством (пункт 2 статьи 7 и статьи 40 и 41 Земельного кодекса РФ). Указанная плата однозначно подпадает под признаки сбора (пункт 2 статьи 8 Налогового кодекса РФ), т.е. обязательного взноса, взимаемого с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Вместе с тем, согласно статье 3 Налогового кодекса РФ налоги и сборы должны иметь экономическое основание, не могут быть произвольными и не должны создавать препятствия для осуществления не запрещенной законом экономической деятельности.

В этой связи следует конкретизировать накладываемые законопроектом ограничения на осуществление реконструкции строительных объектов, которые согласно статьям 36 и 37 Градостроительного кодекса РФ могут вводиться градостроительными регламентами. Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом перечень ограничений, закрепленный в статье 56 Земельного кодекса РФ, является открытым.

Таким образом, если по условиям, определенным градостроительным регламентом (зонированием территории), участок может быть использован в целях строительства, введение запрета на строительство и взимание платы за его снятие, связанное с приобретением земельного участка собственником расположенной на нем недвижимости, будет противоречить налоговому законодательству, а также части 1 статьи 8, части 1 статьи 19, части 2 статьи 36 и части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Комитет также считает необходимым отметить, что по причине недостаточной правовой проработки отдельных положений законопроекта имеется потенциальная возможность злоупотребления своими полномочиями со стороны чиновников, на которых законопроектом возлагаются контрольно-распорядительные функции. Например, в связи с отсутствием в законодательстве однозначного юридического определение понятия "реконструкция", определять, была она произведена или нет, привела ли реконструкция к "уменьшению несоответствия объектов капитального строительства предельным параметрам разрешенного строительства" или нет, будет конкретный чиновник, а как чиновники умеют трактовать нормы законодательства, всем хорошо известно.

В законопроекте не учитывается, что к категории юридических лиц, права постоянного (бессрочного) пользования которых подлежат переоформлению, относятся также сельскохозяйственные организации - правопреемники реорганизованных колхозов и совхозов. Переоформление прав в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса РФ", требует проведения землеустроительных работ, необходимых для государственного кадастрового учета подлежащих переоформлению земельных участков (статья 37 Земельного кодекса РФ), а высокая стоимость таких работ в настоящее время служит основным препятствием для переоформления прав собственности для большинства сельхозтоваропроизводителей.

В результате проведения землеустроительных работ площади земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, как правило, уточняются, что всегда влечет за собой появление большого количества разночтений с ранее выданными правоустанавливающими и правоудостоверяющими документами. Между тем на момент предоставления земель в бессрочное пользование границы участков и их площади, как правило, не уточнялись, не были закреплены на местности межевыми знаками, зачастую определялись по данным инвентаризации земель 80-х годов прошлого века по устаревшим картографическим материалам, без составления должных чертежей границ земельных участков.

По этой причине после вступления закона в силу перечисленные обстоятельства обусловят вовлечение огромного числа землепользователей в затяжные судебные разбирательства, связанные с идентификацией земельных участков как объектов недвижимости, права на которые заявлены к переоформлению. Таким образом, переоформление прав в устанавливаемые законопроектом сроки для большинства сельскохозяйственных организаций в сложившихся на сегодняшний день условиях представляется весьма проблематичным. Одновременно законопроект предусматривает введение административной ответственности за непереоформление прав в установленные законом сроки - то есть до 1 января 2008 года, в виде штрафа, налагаемого в размере от 200 до 1000 МРОТ (статья 5 законопроекта). Следовательно, сельскохозяйственные организации, помимо расходов, связанных с переоформлением прав на земельные участки, будут подвергаться дополнительному административному давлению в виде штрафных санкций, что негативно отразится в частности на их финансовом положении и на темпах развития сельскохозяйственного производства в целом.

В пункте 3 статьи 2 законопроекта необходимо уточнить положения, изменяющие редакцию статьи 22 Земельного кодекса РФ, устраняющие возможности для арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, передавать права и обязанности по договорам аренды, заключенным на срок свыше 5 лет, третьим лицам без согласия арендодателя.

Требует конкретизации новая редакция пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ", так как согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса РФ формами платы за использование земли является земельный налог и арендная плата, а следовательно, субъекты Российской Федерации могут устанавливать цену земельных участков, но никак не плату за них.

На основании изложенного Комитет Государственной Думы по собственности считает возможным поддержать рассматриваемый проект федерального закона при условии учета отмеченных выше недостатков при подготовке проекта ко второму чтению и рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский