Заключение на проект федерального закона N 289980-4 "О внесении изменений в статьи 34 и 35 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проблемам Севера и Дальнего Востока от 12 октября 2006 г.
на проект федерального закона N 289980-4 "О внесении изменений в статьи 34 и 35 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 289980-4 "О внесении изменений в статьи 34 и 35 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", внесенный Думой Чукотского автономного округа, предусматривает:

1) изложение статьи 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон от 19.02.1993 г.) в новой редакции, устанавливающей:

- новый круг лиц, имеющих право на получение компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха: неработающие пенсионеры, получающие пенсию по старости и по инвалидности; лица, сопровождающие инвалида, имеющего ограничение способности к трудовой деятельности III степени;

- размер компенсации и порядок ее предоставления;

2) дополнение статьи 35 Закона от 19.02.1993 г. в части оплаты стоимости расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей к новому месту жительства, неработающим пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, членам их семьи, находящимся на их иждивении, и порядка ее выплаты.

Законопроект внесен в целях совершенствования "правовых основ системы социальной защиты граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха, установленные в соответствии со статьей 34 Закона от 19.02.1993 г. Правительством Российской Федерации, по мнению автора, исключают возможность реализации такого права пенсионером, т.к. предоставляют компенсацию только при наличии путевки, приобрести которую при ее стоимости в размере 20 - 25 тыс. рублей, среднем размере пенсии в округе 2900 рублей и прожиточном минимуме - 5399 рублей могут единицы пенсионеров. По этой же причине неработающие пенсионеры не могут выехать из районов Севера к новому месту жительства. Действие статьи 35 Закона от 19.02.1993 г. о компенсации расходов работнику в случае переезда его к новому месту жительства при расторжении трудового договора на них не распространяется, т.к. время переезда к новому месту жительства, как правило, не совпадает с моментом расторжения трудового договора и имеет разрыв в течение нескольких лет.

Согласно финансово-экономическому обоснованию для реализации законопроекта потребуются дополнительные расходы из средств Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на год по Чукотскому автономному округу в размере 191,8 млн. рублей.

На законопроект поступило отзывов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - 29, из них 24 поддерживают законопроект, 2 замечаний и предложений не имеют, 3 не согласны с его принятием. От высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации поступило 45 отзывов, из них 19 поддерживают законопроект, 6 замечаний и предложений не имеют, 20 - против законопроекта. От северных субъектов Российской Федерации поступило 12 положительных отзывов (по состоянию на 15.09.2006 г.).

Правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект, т.к. Правила компенсации расходов по оплате стоимости проезда пенсионеров к месту отдыха, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года N 176, в большей степени сориентированы на соблюдение интересов пенсионеров, чем законопроект. В части дополнения статьи 35 Закона от 19.02.1993 г. для реализации законопроекта потребуется увеличение расходов федерального бюджета, однако автором законопроекта не представлено финансово-экономическое обоснование затрат бюджета в целом по всем районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, а также не определены источник и порядок финансирования дополнительных расходов на реализацию законопроекта.

На проект федерального закона поступило заключение Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, который поддерживает его, считая, что действующие редакции вышеуказанных статей не обеспечивают эффективного регулирования правовых отношений в области социальной защиты нетрудоспособных граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы в своем заключении на законопроект отмечает, что вносимые изменения в действующее законодательство ссужают круг лиц, на которых распространяется действие норм статей 34 и 25 Закона от 19.02.1993 г., т.к. изложенные виды компенсаций будут предоставляться только неработающим пенсионерам, получающим трудовую пенсию по старости и трудовую пенсию по инвалидности. Кроме того, в предложенных порядках отсутствует механизм осуществления выплаты этих компенсаций.

Рассмотрев представленные материалы по законопроекту, Комитет отмечает следующее.

1. В соответствии со статьей 34 Закона от 19.02.1993 г. в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ пенсионерам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющимся получателями трудовых пенсий по старости и инвалидности, гарантируется компенсация расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно один раз в два года в порядке, размере и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 года N 176, пенсионерам выплачивается компенсация расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха только при условии предоставления документа, подтверждающего оказание услуги по организации отдыха в санатории, профилактории, доме отдыха, на туристической базе или в ином месте.

Практика применения указанных Правил показала, что правом на получение компенсации в 2005 году (по состоянию на 01.12.2005 г.) смогли воспользоваться только 7130 человек, а из выделенных федеральным бюджетом на финансирование этих расходов 150 млн. рублей израсходовано только 79,4 млн. рублей или 52,7%, а в 2006 году (по состоянию на 1.09.2006 г.) из выделенных 190 млн. рублей - 92,9 млн. рублей или 48,9%. При этом, по решениям судов в пользу граждан было взыскано в 2005 году 10,0 млн. рублей. Данный вопрос был предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, который указал, что определение правовых оснований предоставления компенсации относится к компетенции федерального законодателя. При этом должна быть обеспечена адекватная реализация Закона в соответствии с его смыслом.

Внесенный законопроект позволит исключить возможность неоднозначного толкования данной правовой нормы при ее применении и обеспечить ее реализацию в полном объеме.

2. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была принята новая редакция статьи 4 Закона Российской Федерации от 19.02.1993 г., в связи с чем с 1 января 2005 года утратила силу норма, предусматривающая компенсацию за счет средств консолидированного бюджета Российской Федерации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, неработающим пенсионерам в размере 100 процентов произведенных затрат.

Отмена выплаты вышеуказанной компенсации осложнила возможность выезда лиц пенсионного возраста из районов Севера в другие благоприятные по природно-климатическим условиям регионы страны, что создает негативную демографическую ситуацию в северных субъектах Российской Федерации. Содержание одного пенсионера обходится бюджету северных территорий в 2 - 3 раза дороже, чем в центральных районах страны. Указанную категорию лиц, в основном, составляют граждане, приехавшие на работу на Север по трудовым договорам, заключенным в порядке организованного набора рабочей силы. Государство, которое до перестройки выступало в качестве единого работодателя, гарантировало таким работникам выплату компенсации по возмещению расходов, связанных с переездом к новому месту жительства. В настоящее время эти работники стали пенсионерами и социально незащищенной категорией лиц, т.к. имевшиеся сбережения были обесценены проведенными экономическими реформами, а размер получаемой пенсии ниже прожиточного минимума пенсионера, установленного в таком субъекте Российской Федерации, и не позволяет самостоятельно оплатить расходы, связанные с выездом к новому месту жительства в более благоприятные по климатическим условиям регионы страны.

В то же время согласно статье 4 (ч. 1) Закона от 19.02.1993 г. гарантии и компенсации в части неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, являются расходными обязательствами Российской Федерации и финансируются из федерального бюджета. Представленное финансово-экономическое обоснование законопроекта включает в себя только расходы, необходимые для его реализации в отношении пенсионеров, проживающих в Чукотском автономном округе. По оперативной информации, полученной от северных субъектов Российской Федерации, прогнозируемая численность неработающих пенсионеров, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на 2006 год составляет немногим более 31 тыс. человек и для оплаты стоимости их проезда и провоза багажа до 1 тн к месту нового места жительства потребуется 470,9 млн. рублей.

Об актуальности данной проблемы свидетельствует то обстоятельство, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся два альтернативных законопроекта по этому вопросу N 219642-4, внесенный Сахалинской областной Думой и N 224177-1, внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Пехтиным и С.А. Елисейкиным.

Принимая во внимание изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении и доработать его ко второму чтению с учетом имеющихся замечаний и предложений.

Председатель Комитета

В.Н. Пивненко