Заключение на проект федерального закона N 288113-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части территориальной организации местного самоуправления, градостроительной деятельности и другие) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления от 6 декабря 2006 г.
по проекту федерального закона N 288113-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части территориальной организации местного самоуправления, градостроительной деятельности и другие), внесенному Законодательной Думой Хабаровского края

Рассмотрев проект федерального закона N 288113-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в статью 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации" (в части территориальной организации местного самоуправления, градостроительной деятельности и другие), внесенный Законодательной Думой Хабаровского края, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления отмечает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в часть 1 статьи 2 и пункты 5 и 10 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), предусматривающие, что городским поселением может являться не поселок, а только поселок городского типа. Однако, в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено понятия "поселок городского типа", а также критериев отнесения поселка к поселкам городского типа.

Согласно норме пункта 2 части 1 статьи 11 Федерального закона территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. В связи с этим представляется излишним внесение предлагаемого законопроектом дополнения, определяющего понятие "межселенная территория" как территорию с низкой плотностью населения.

Нормами пунктов 3 и 4 статьи 1 и статьи 2 законопроекта предлагается исключить из пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона и статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации вопросы местного значения поселений в области градостроительной деятельности, земельных отношений (утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения), и закрепить их за муниципальными районами.

Однако, указанные вопросы местного значения не носят межпоселенческого характера и могут осуществляться органами местного самоуправления поселений в пределах соответствующих территорий, поэтому наиболее обоснованно сохранить данные вопросы местного значения за поселениями, как за наиболее приближенным к населению территориальным уровнем местного самоуправления.

Необходимо также учитывать, что нормами части 4 статьи 15 Федерального закона предусмотрена возможность заключения соглашений органов местного самоуправления поселений с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче последним осуществления части своих полномочий.

Кроме того, исключение указанных полномочий в области градостроительной деятельности, земельных отношений из вопросов местного значения поселений существенно ограничит возможности органов местного самоуправления поселений по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития соответствующих муниципальных образований (пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона).

Нормами законопроекта предлагается внести изменения в абзац первый части 6 статьи 27 Федерального закона, предусматривающие, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее двадцати пяти процентов жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Однако, согласно нормам части 7 статьи 27 Федерального закона к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся установление структуры органов территориального общественного самоуправления, принятие устава территориального общественного самоуправления, избрание органов территориального общественного самоуправления и ряд других полномочий.

В связи с этим целесообразно сохранить требование Федерального закона (часть 6 статьи 27) об обязательном участии в указанном собрании не менее пятидесяти процентов жителей соответствующей территории, то есть наибольшего числа граждан, которые будут самостоятельно и под свою ответственность осуществлять указанные полномочия.

Законопроектом предлагается закрепить норму в части 9 статьи 34 Федерального закона, согласно которой финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления будет осуществляться не только за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований, но и за счет субвенций, предоставленных местным бюджетам на осуществление переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В соответствии с частью 2 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенций методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат).

Положения пункта 3 части 6 статьи 19 Федерального закона устанавливают, что федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.

Указанные положения законодательных актов Российской Федерации предоставляют возможность федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации учитывать в указанном способе (методике) расчета дополнительные расходы местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления, которые возникнут у них в связи с осуществлением переданных им государственных полномочий. При этом данные расходы должны отражаться в местных бюджетах соответственно в составе расходов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В связи с этим внесение предлагаемых изменений в часть 9 статьи 34 Федерального закона представляется неправомерным.

Законопроектом предлагается дополнить часть 13 статьи 35 Федерального закона положением, согласно которому в случае, если глава муниципального образования не избран либо досрочно прекратил полномочия, а также в случае его временного отсутствия, нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, вправе подписать и обнародовать председатель представительного органа муниципального образования.

Однако, данное положение законопроекта противоречит части 7 статьи 36 Федерального закона, устанавливающей, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Законопроектом предлагается изложить часть 2 статьи 56 Федерального закона в новой редакции, предусматривающей возможность решения вопросов введения и использования разовых платежей граждан не только на местном референдуме (сходе граждан), но и представительным органом муниципального образования с согласия населения муниципального образования, выраженного на собрании, конференции (собрании делегатов) граждан.

В случае, если указанные платежи будут устанавливаться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и их уплата на территории муниципального образования будет носить для граждан обязательный характер, то они в соответствии с частью 1 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации приобретут признаки налога.

Вместе с тем положения части 5 статьи 3 и части 6 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации предусматривают, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными данным Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом.

Кроме того, в соответствии со статьями 29-30 Федерального закона собрание и конференция граждан не относятся к формам непосредственного решения населением вопросов местного значения и решения принятые на них не носят обязательного характера. В связи с этим собрание и конференция граждан не могут обеспечить всеобщего равного и прямого волеизъявления всего населения муниципальных образований по вопросам введения и использования разовых платежей граждан.

Положениями законопроекта предлагается также дополнить часть 8 статьи 85 Федерального закона требованием о разграничении органами местного самоуправления до 1 января 2008 года имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями. Однако, данное положение законопроекта не соответствует нормам части 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым разграничение указанного имущества между вновь образованными поселениями и муниципальными районами осуществляется законом субъекта Российской Федерации до 1 января 2009 года.

С учетом изложенного Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не считает возможным поддержать данный законопроект и рекомендует Государственной Думе отклонить данный проект федерального закона при рассмотрении его в первом чтении.

Председатель Комитета

B.C. Мокрый