Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2010 г. N 07АП-7633/10

г. Томск

Дело N 07АП - 7633/10

"20" сентября 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 13.09.2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 20.09.2010 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего М.Х. Музыкантовой,

судей: Л.И.Ждановой, Т.А. Кулеш,

при ведении протокола судебного заседания судьей Музыкантовой М.Х.,

при участии в заседании:

от заявителя: без участия (извещен),

от ответчика: без участия (извещен),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Сибирского территориального управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.07.2010г.

по делу N А45-9843/2010 (судья Полякова В.А.)

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Рекламные технологии"

к Сибирскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации

о признании незаконным постановления N 3 по делу об административном правонарушении от 27.04.2010 г.,

УСТАНОВИЛ

Общество с ограниченной ответственностью "Рекламные Технологии" (далее - ООО Рекламные Технологии", Общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Сибирскому территориальному управлению Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации (далее - Управление, административный орган) о признании постановления N 3 от 27.04.2010 года незаконным.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 15.07.2010г. по делу N А45-9843/2010 требования ООО "Рекламные Технологии" удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление N 3 от 27.04.2010 года о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось с апелляционной жалобой в Седьмой арбитражный апелляционный суд, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы апеллянт указывает на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, недоказанность судом имеющих значение для дела обстоятельств, не которые суд посчитал установленными.

Подробно доводы подателя жалобы изложены в апелляционной жалобе.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, считает доводы жалобы необоснованными, а решение суда - принятым в соответствии с действующим законодательством, выводы которого соответствуют материалам дела.

Подробно доводы Общества изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

Управление и Общество, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), явку своих представителей в судебное заседание апелляционной инстанции не обеспечили.

Управлением представлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В порядке частей 2, 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции проверена Седьмым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, в полном объеме в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Как следует из материалов дела, 13.04.2010 года должностными лицами административного органа в отношении ООО "Рекламные Технологии" составлен протокол об административном правонарушении в котором зафиксирован факт проведения обществом земляных работ в охранной зоне N 1 (территория объекта культурного наследия федерального значения "Здание Новосибирского театра оперы и балета": город Новосибирск, Красный проспект, 36).

Полагая, что постановление вынесено с нарушением требований действующего законодательства, ООО "Рекламные Технологии", обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя требования Общества, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемым постановлением вина заявителя в совершении вменяемого правонарушения не установлена и вопрос о ее наличии административным органом не исследован.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В соответствии с нормами пунктов 1 и 2 статьи 33 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя: выдачу в случаях, установленных настоящим Законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ; согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ.

Как следует из положений пункта 3 статьи 52 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ, объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте.

Как предусмотрено пунктом 2 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Пунктом 2 статьи 34 названного Федерального закона определено, что охранная зона - это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

На основании пункта 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия), а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В рамках реализации указанной нормы Закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 года N 315 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), которое устанавливает порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон.

В соответствии с пунктом 3 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно пункту 4 Положения разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 6 Положения).

В соответствии с пунктом 10 Положения особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований: а) запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм; в) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению.

Перечень объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Новосибирска в границах охранных зон объектов культурного наследия приведен в приложении N 13 к постановлению Администрации Новосибирской области от 15.02.2010 года N 46-па "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории города Новосибирска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны". Согласно данному перечню к объектом культурного наследия относится и здание Новосибирского театра оперы и балета, расположенное по адресу: город Новосибирск, Красный проспект, 36.

Согласно постановлению от 27.04.2010 года, Общество привлечено к административной ответственности за проведение земляных работ в охранной зоне N 1 (территория объекта культурного наследия федерального значения "Здание Новосибирского театра оперы и балета": город Новосибирск, Красный проспект, 36).

В качестве доказательств вины ООО "Рекламные Технологии" в совершении административного правонарушения Управлением представлен протокол от 13.04.2010 года об административном правонарушении и приложенная к нему страница электронного справочника ДубльГис с указанием места производства земляных работ.

На основании части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, мотивированное решение по делу.

В нарушение требований указанных норм, в оспариваемом постановлении о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 3 от 27.04.2010 года не указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, не дана оценка вины лица, привлекаемого к административной ответственности, не установлены обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Апелляционный суд соглашается с мнением суда первой инстанции о том, что страница электронного справочника "ДубльГис" не может являться надлежащим доказательством, подтверждающим событие административного правонарушения, поскольку данный документ не обладает признаками относимости, допустимости, достоверности и достаточности, а иных доказательств, объективно подтверждающих вину общества в совершении правонарушения, как то - актов осмотра территории производства земляных работ, фотоснимков и видеозаписи, фиксирующих правонарушение, суду не представлено.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о недоказанности факта наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

В силу частей 3, 4 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе. Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Указанные выше нормы права призваны обеспечить соблюдение процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, так как без предоставления их правонарушителю дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем, КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности, на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, установленными статьей 71 АПК РФ, материалы дела в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу о не соблюдении административным органом порядка привлечения Общества к административной ответственности.

Так, как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, протокол об административном правонарушении был составлен на месте производства работ 13.04.2010года в присутствии заместителя директора ООО "Рекламные Технологии" Исабаева А.Б., действующего на основании общей доверенности от 01.01.2010 года N 53, в которой отсутствует информация о ее выдаче для представления интересов Общества по конкретному административному делу. Доказательств уведомления Общества или его законного представителя о времени и месте составления протокола в материалах административного дела не имеется.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Несостоятелен довод апелляционной жалобы о том, что административным органом нарушений при производстве административного дела не допущено, так как Обществу курьером были доставлены определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении от 14.04.2010 года и определение об отложении рассмотрения дела об административном правонарушении от 02.04.2010 года, о чем свидетельствуют отметки ООО "Рекламные технологии" о получении указанных документов, так как из имеющихся в материалах дела документов с отметками не представляется возможным установить, какой организацией они были получены, отсутствует подпись должностного лица, которому были вручены определения.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 15.07.2010г. по делу N А45-9843/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

М.Х. Музыкантова

Судьи

Л.И. Жданова Т.А. Кулеш