Централизация: каковы пределы? (Ж.А. Шишова, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2007 г.)

Централизация: каковы пределы?

Проблема централизации и децентрализации в настоящее время является одной из самых острых. Она актуальна применительно к федеративной и административной реформам, реформе государственной службы и ряду других не менее важных реформ. В связи с этим продолжается поиск оптимального сочетания децентрализации и централизации при разграничении компетенции между разными уровнями власти. Ж.А. Шишова подготовила обзор позиций ведущих ученых и специалистов по этой проблеме.

В Российской академии государственной службы при Президенте РФ 31 октября 2006 г. состоялся семинар на тему "Централизация: каковы пределы?", который был организован Центром мониторинга государственного управления и права. Представители российской науки публичного и гражданского права собрались для поиска ответов на актуальные вопросы о сущности централизации, перераспределении полномочий "сверху вниз", социально-экономических и политических факторах централизации, последствиях централизации и др.

Вводный доклад подготовил профессор Ю.А. Тихомиров, в котором особое внимание было уделено комплексному характеру поставленной проблемы, а также необходимости поиска меры централизации и децентрализации. Несмотря на возникающие сложности, все страны мира заинтересованы в нахождении меры централизации на разных уровнях жизнедеятельности человека (это касается экономической, социальной, политической и других сфер).

Обращаясь к классикам российского и зарубежного государствоведения, Ю.А. Тихомиров выделил работу А. Токвиля о двухвидовом разделении централизации и децентрализации на политическую и административную, а также труд выдающегося российского ученого XIX в. Б.Н. Чичерина "Курс государственной науки", в котором даны следующие определения понятий централизации и децентрализации.

Централизация - процесс создания централизма. Основными признаками централизации являются: а) концентрация властных полномочий и решений; б) концентрация ресурсов; в) координирование местной деятельности из центра; г) иерархичность связей; д) избыточность информации; е) специфическая структура.

Децентрализация - то, что управляет на нижних этажах государственного здания. К признакам децентрализации отнесены: а) максимальная приближенность к объектам; б) самостоятельность принятия решений; в) обеспеченность ресурсами; г) доступность общественного участия и контроля; д) саморегулирование; е) институциональная перестройка.

Заведующий кафедрой государственного строительства и права профессор Г.В. Мальцев уделил внимание идее одновременного наличия элементов централизации и децентрализации на одном уровне управления. Он дал положительную оценку внесенному в Государственную Думу пакету поправок и изменений в Федеральные законы N 199 и N 131, касающихся перераспределения функций и полномочий между разными уровнями власти (федеральный, региональный и местный).

Раскрывая понятия централизации и децентрализации, Г.В. Мальцев особо обратил внимание на их положительные и отрицательные стороны, выделив также их особенные черты. Для того чтобы более глубоко разобраться в этих понятиях, целесообразным представляется рассмотрение их с двух противоположных сторон. Так, с одной стороны, централизация как процесс может совпадать с процессом стабилизации, в данном случае централизация способна удерживать систему в рамках единства, целостности. С другой стороны, при неправильном ее использовании этот процесс содействует бюрократизации и способен привести к развалу систему управления. Децентрализация же играет совершенно другую роль, а именно - обеспечения динамизма в системе. Децентрализация направлена на освобождение элементов системы от скованности, не выходя за рамки возможного, т.е. до определенного предела.

Кроме того, была высказана идея о рассмотрении централизации и децентрализации с точки зрения стратегии и об их выживании в условиях реформ. Обе стратегии способны как развалить, так и укрепить систему управления. Стратегия децентрализации без ограничения, как правило, приводит к увеличению числа законов, росту негативного воздействия на реализацию прав и свобод граждан. Особенностью управленческой децентрализации является возникновение новых противоречий и сохранение старых. Таким образом, можно сделать вывод, что каждый процесс имеет свои преимущества и недостатки, поэтому целесообразным является соблюдение принципа оптимизации при выборе того или иного способа управления.

В ходе дискуссии также приняли активное участие заведующий кафедрой политологии и политического управления доктор политических наук профессор О.Ф. Шабров, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права А.А. Демин, докторант кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики О.В. Семагина, кандидат юридических наук Ж.А. Шишова и др.

С точки зрения О.Ф. Шаброва данный вопрос целесообразно рассмотреть путем анализа принципа необходимого разнообразия, смысл которого заключается в том, что и централизация, и децентрализация имеют объективные пределы, при выходе за которые снижается качество управления. В целях контроля за поведением управляемой подсистемы принципиальное ограничение накладывается принципами необходимого разнообразия У. Эшби. Исходя из данных принципов, управляющая подсистема может контролировать управляемую в случае, если степень ее разнообразия не ниже управляемой. С другой стороны, и повышать до бесконечности степень разнообразия управляющей подсистемы невозможно в силу действия принципа "хрупкости хорошего", так как с нарастанием сложности организации снижается его устойчивость. Таким образом, существует максимальная степень разнообразия, при выходе за пределы которой любая организация утрачивает стабильность. Итак, следует заключить, что соотношение централизации и децентрализации должно быть таким, чтобы степень разнообразия управляющей системы находилась между этими точками.

А.А. Демин затронул вопрос об организации административно-территориального устройства Российской Федерации, которое, по его мнению, строится по национально-территориальному принципу. Диспропорции бесконечных и бессистемных реформаций в центре приводят к естественному желанию мест обособиться и изолироваться от такого центра.

Административно-территориальное деление объединяет людей единой страны, а национально-территориальное - разъединяет, делая их разными по национальному или даже националистическому основанию. Такое решение не может ущемлять чьи-либо права, в том числе национальных автономий. Только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификацию их статуса вне зависимости от националистического субстрата их статуса.

Следующим вопросом, поставленным на обсуждение, был вопрос о выборе эффективного подхода к разработке административных регламентов органов государственной власти. По мнению Ж.А. Шишовой, действующий в настоящее время подход разработки регламентов "сверху вниз" не в полной мере способствует внедрению, полученных на верхнем уровне "академических" регламентов в реальную практику жизнедеятельности органа. С данной проблемой уже столкнулись бизнес-структуры. Эксперты консалтинговых компаний в ходе исследований пришли к следующим выводам: работают и приносят эффект регламенты в тех структурах, в которых они были рождены, когда учитываются все особенности данной конкретной структуры, ее персонала. В тех же структурах, где данные регламенты были навязаны извне, они практически не действуют. В настоящее время готовится около 300 административных регламентов, связанных с реализацией прав граждан и предпринимателей. Целесообразным является расширение практики разработки регламентов на местах, чтобы потом их можно было обсуждать и утверждать в едином центре.

О.В. Семагина указала перечень аспектов, на которые следует обратить внимание при рассмотрении данной проблемы, а именно о свойствах целостности, о наличии системных свойств объекта, о новом уровне информации и др.

В ходе обсуждения участники семинара пришли к следующим выводам.

1. Каждый процесс - и централизация, и децентрализация имеет преимущества и недостатки, поэтому целесообразным является соблюдение принципа оптимизации при выборе того или иного способа управления.

2. И централизация, и децентрализация при неправильном использовании способны привести как к развалу системы управления, так и укреплению ее.

3. Для современной системы управления необходимым является умелое сочетание элементов централизации и децентрализации в разных сферах государственной и общественной жизни.

4. Для последовательной реализации принципа сочетания централизации и децентрализации требуются квалифицированные кадры.

5. Серьезного внимания заслуживает проблема сочетания принципов национально-территориального и административно-территориального деления страны.

6. Процессы централизации и децентрализации происходят во многих странах международного сообщества и их необходимо изучать.

Ж.А. Шишова

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2007 г.