Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2010 г. N 04АП-93/2010

г. Чита

Дело N А19-26471/09

12 февраля 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2010 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Доржиева Э.П., Рылова Д.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области

на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2009 года

по делу N А19-26471/09

по заявлению Администрации Нижнеудинского муниципального образования

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области

о признании незаконным и отмене постановления от 3 ноября 2009 года N ВЗ-254-в о назначении административного наказания

(суд первой инстанции: Репин С.А.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и УСТАНОВИЛ:

Администрация Нижнеудинского муниципального образования (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области (далее - Управление Росприроднадзора) о признании незаконным и отмене постановления от 3 ноября 2009 года N ВЗ-254-в о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2009 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росприроднадзора обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что Администрацией не предпринято всех зависящих от нее мер к соблюдению действующего законодательства, в том числе не составлялись протоколы об административных правонарушениях по статье 6 Закона Иркутской области от 12.11.2007 N 98-оз "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства городов и других населенных пунктов Иркутской области". При этом выданные Администрацией предупреждения физическим и юридическим лицам о необходимости уборки территорий являются недопустимыми доказательствами. Согласно статье 13 Федерального закона от 24.06.98 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов, однако Администрацией в нарушение действующих санитарных правил и норм до сих пор не разработана Генеральная схема очистки города, в которой должны быть предусмотрены графики вывоза отходов, точки сбора отходов, периодичность вывоза отходов. Кроме того, Администрация не воспользовалась правом по привлечению населения к выполнению социально значимых для муниципального образования работ.

В отзыве от 28 января 2010 года N 184 на апелляционную жалобу Администрация выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 19256695 и 19256701, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии с частью 2 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

На основании распоряжения от 12 октября 2009 года N 214-р должностными лицами Управления Росприроднадзора проведена внеплановая проверка соблюдения Администрацией специального режима хозяйственной деятельности в водоохранной зоне р. Уда в границах муниципального образования.

В ходе проверки была осмотрена территория водоохранной зоны р.Уда и протоки Застрянка в районе городских очистных сооружений и водозабора, в районе аэропорта, улиц Кашика, Островского, на островной части в районе улиц Баррикадная, Советская, Молодости; в районе мясокомбината, кондитерской фабрики, пивзавода. При визуальном осмотре установлено, что на островной части города, в районе мясокомбината, в 80-90 м. от береговой линии протоки Застрянка, вдоль проселочной дороги имеются несанкционированные свалки твердых бытовых отходов. Данные свалки своевременно не убраны.

Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки от 16 октября 2009 года N ВЗ-254-в (т. 1, л.д. 9-10, 26-29) и протоколе об административном правонарушении от 16 октября 2009 года N ВЗ-254-в (т. 1, л.д. 30-31).

Постановлением от 3 ноября 2009 года N ВЗ-254-в о назначении административного наказания Администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 8.13 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 20 000 рублей (т. 1, л.д. 8, 32-33).

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о наличии оснований для признания указанного постановления незаконным правильными, исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Статья 8.13 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил охраны водных объектов. Частью 2 этой статьи установлена административная ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования.

Следовательно, объективную сторону данного административного правонарушения образует невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон или прибрежных полос в состояние, пригодное для использование.

Вопросы, связанные с охраной водных объектов, урегулированы в главе 6 Водного кодекса Российской Федерации. В частности, правовой режим водоохранных зон установлен статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации, в соответствии с частью 15 которой в границах водоохранных зон запрещаются:

- использование сточных вод для удобрения почв;

- размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

- осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

- движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

Как уже отмечалось, проведенной проверкой было установлено, что в водоохранной зоне р. Уда на островной части города, в районе мясокомбината в 80-90 метрах от береговой линии протоки Застрянка, вдоль проселочной дороги имеются несанкционированные свалки твердых бытовых отходов, эти свалки своевременно не убраны. В остальных местах водоохранной зоны р. Уда несанкционированных свалок не обнаружено, отмечаются отдельные участки в местах отдыха населения с наличием мусора, который периодически убирается.

Фактов захоронения в границах водоохранной зоны р. Уда отходов производства и потребления выявлено не было, то есть нарушение части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации не установлено.

О нарушении каких-либо правил охраны водных объектов ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о назначении административного наказания не упоминается.

Как в протоколе об административном правонарушении от 16 октября 2009 года, так и в постановлении о назначении административного наказания указано, что Администрацией нарушены пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статья 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (части 1 и 2) и статья 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (пункты 1 и 2).

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Частью 1 статьи 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Запрещаются сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву (часть 2 статьи 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

С учетом изложенных фактических обстоятельств дела и приведенных норм материального права, нарушение которых вменяется Администрации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что постановление Управления Росприроднадзора от 3 ноября 2009 года N ВЗ-254-в о назначении административного наказания содержит неправильную квалификацию правонарушения.

По мнению суда апелляционной инстанции, действия (бездействие) Администрации должны были быть квалифицированы не по части 2 статьи 8.13 КоАП РФ, а по статье 8.2 КоАП РФ, которая предусматривает административную ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

В пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции находит не имеющими правового значения доводы Управления Росприроднадзора, изложенные в апелляционной жалобе, поскольку они в любом случае не свидетельствуют о законности постановления от 3 ноября 2009 года N ВЗ-254-в.

Тем не менее, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В Уставе Нижнеудинского муниципального образования, принятого решением Думы Нижнеудинского муниципального образования от 14.12.2005 N 6, закреплено, что к вопросам местного значения городского поселения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (подпункт 18 пункта 1 статьи 6 Устава).

Под сбором отходов понимается прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов (статья 1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

В рассматриваемом случае Администрация является органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами (их сбору и вывозу) на территории своего муниципального образования.

В этих целях на основании пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" органы местного самоуправления должны, в том числе, определить порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), который должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Таким образом, собственно деятельность по сбору, складированию, использованию, сжиганию, переработке, обезвреживанию, транспортировке, захоронению и иному обращению с отходами производства и потребления, которая в ряде случае подлежит лицензированию (статья 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и подпункт 74 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), Администрацией как исполнительным органом местного самоуправления не осуществляется.

Управлением Росприроднадзора при рассмотрении административного дела вопрос о реализации Администрацией пункта 3 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не выяснялся.

Вместе с тем, судом первой инстанции было установлено, что постановлением Главы Нижнеудинского муниципального образования от 14 декабря 2007 года N 148 создано муниципальное унитарное предприятие "Городское коммунальное предприятие" (т. 1, л.д. 40). Согласно пункту 2.2 Устава МУП "Городское коммунальное предприятие" предприятие создано, в том числе, в целях санитарной очистки города и вывоза мусора (т. 1, л.д. 41-42).

Кроме того, в акте проверки от 16 октября 2009 года зафиксировано, что помимо МУП "Городское коммунальное хозяйство" вывоз твердых бытовых отходов осуществляют индивидуальный предприниматель Марков С.Н.

Таким образом, Администрацией приняты необходимые меры для организации сбора и вывоза отходов производства и потребления.

При этом ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что Администрацией до настоящего времени не разработана генеральная схема очистки города, отклоняется по следующим основаниям.

В соответствии с Методическими рекомендациями о порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации, утвержденными постановлением Госстроя России от 21.08.2003 N 152, генеральная схема очистки территорий населенных пунктов разрабатывается в составе градостроительной документации и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами жилищно-коммунального хозяйства и санитарно-эпидемиологической службы.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация указала, что, исходя из положений Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", генеральная схема очистки будет разработана в составе иной градостроительной документации до 1 января 2012 года.

В настоящее время на территории Нижнеудинского муниципального образования действует муниципальная целевая программа "Благоустройство и озеленение Нижнеудинского муниципального образования в период 2009-2011 годов", утвержденная решением Думы Нижнеудинского муниципального образования от 13.11.2008 N 82 (т. 1, л.д. 146-152), предусматривающая, в том числе, установку контейнеров под сбор твердых бытовых отходов и вывоз мусора.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Администрацией не реализовано такое полномочие, как привлечение населения к выполнению социально значимых работ, является необоснованным в силу следующего.

Согласно части 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1-9, 15 и 19 части 1 статьи 14 этого Федерального закона.

Следовательно, сбор и вывоз бытовых отходов и мусора (пункт 18 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона) не отнесены к социально значимым для городского поселения работам.

Кроме того, пунктом 1 статьи 8 Устава Нижнеудинского муниципального образования предусмотрено, что социально значимые работы определяются нормативными правовыми актами Думы этого городского поселения. Однако согласно справке Думы Нижнеудинского муниципального образования от 27 января 2010 года N 1 нормативные правовые акты об определении социально значимых работ не принимались.

Равным образом, несостоятельным является и довод заявителя апелляционной жалобы относительно выданных Администрацией предупреждений, поскольку из содержания имеющихся в материалах дела письменных предупреждений (т. 1, л.д. 118-133) следует, что они не являются документами, которыми оформлено административное наказание в виде предупреждения (статья 3.4 КоАП РФ).

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции не имеется оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения правильного по существу решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2009 года по делу N А19-26471/09, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 декабря 2009 года по делу N А19-26471/09 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Э.П. Доржиев